II SA/Wa 609/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów utrzymania i nauki żołnierza pełniącego służbę kandydacką oddala skargę Decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2011 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Rektora – [...] dotyczącą zwrotu kosztów utrzymania i nauki K. W. (dalej jako skarżący), żołnierza pełniącego służbę kandydacką. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący służbę wojskową pełnił w charakterze słuchacza [...]. Decyzją z [...] maja 2010 r. Rektor – [...] zwolnił skarżącego z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka w związku z posiadaniem 5 niezaliczonych rygorów z 4 przedmiotów, zaś decyzją z [...] października 2010 r. ustalił do zwrotu przez skarżącego równowartość kosztów utrzymania i nauki w kwocie 66.533,22 zł. Kwotę tę stanowiły koszty zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieopłacanych świadczeń pieniężnych i rzeczowych poniesionych przez resort obrony narodowej w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby kandydackiej. Organ podał, że wysokość kwoty stanowiącej równowartość kosztów ustala się według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia kandydata ze służby. Jednocześnie organ wskazał, że ustalona kwota wynika z załączonego do decyzji zestawienia. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, podniósł, że przepis art. 11 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1242, dalej jako ustawa zmieniająca) nie może mieć zastosowania w jego sprawie, bowiem obowiązek zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę został zniesiony z 1 sierpnia 2008 r. wskutek uchylenia art. 135 ustawy pragmatycznej. Wskazaną na wstępie decyzją, Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że obowiązek zwrotu kosztów zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i innych nieopłaconych świadczeń pieniężnych i rzeczowych znajduje oparcie w art. 135 ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, z późn. zm., dalej jako ustawa pragmatyczna). Odwołał się przy tym do treści art. 11 ustawy z 24 sierpnia 2007 r., zgodnie z którym do spraw dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymania i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący pełnił służbę wojskową na podstawie kontraktu zawartego 1 września 2006 r., natomiast decyzja o zwolnieniu ze służby kandydackiej została wydana [...] maja 2010 r. W ocenie organu spełnił tym samym warunki określone we wskazanym art. 11 ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która to ustawa weszła w życie 1 stycznia 2008 r. Organ podał, że ustaloną do zwrotu równowartość kosztów utrzymania i nauki oparto na dokonanym przez Kwestora [...] zestawieniu ustalonej równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę kandydata na żołnierza zawodowego, z którym skarżący zapoznał się 13 września 2010 r. Odnosząc się do stanowiska skarżącego organ podał, że w obecnym stanie prawnym obowiązek zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na utrzymanie i naukę nie został zniesiony i jest uregulowany w art. 54 ust 1 ustawy pragmatycznej. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o ich uchylenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że art. 135 ustawy pragmatycznej utracił moc 1 stycznia 2008 r., co oznacza, że z tym dniem został zniesiony obowiązek zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na utrzymanie skarżącego. Zdaniem skarżącego, skarżony organ niezasadnie wywodzi obowiązek zwrotu równowartości kosztów z art. 54 ust. 1 ustawy pragmatycznej, albowiem przepis ten swym zakresem nie obejmuje sytuacji w jakiej znalazł się skarżący. Także art. 11 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie ustanawia po stronie żołnierza zawodowego czy żołnierza pełniącego służbę kandydacką obowiązku zwrotu równowartości kosztów, a odnosi się jedynie do spraw dotyczących kosztów nauki, a więc przykładowo do sposobu wyliczenia kosztów. Ponadto powyższy przepis ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy pobieranie przez żołnierza zawodowego nauki zostało zakończone przed 1 stycznia 2008 r., natomiast do zwolnienia ze służby doszło już po tej dacie. Skarżący rozpoczął wprawdzie naukę przed 1 stycznia 2008 r., ale kontynuował ją do 30 września 2010 r., a zatem nie zostały spełnione przesłanki zastosowania powyższego przepisu wobec skarżącego. Nadto skarżący podniósł, że wyliczone przez organ koszty są kosztami szacunkowymi i nie odpowiadają kosztom faktycznie poniesionym. Przy tym nie są podane na tyle szczegółowo, aby skarżący mógł odnieść je do Specyfikacji równowartości kosztów nauki kandydata na żołnierza zawodowego stanowiącej załącznik nr 3 do rozporządzenia. Zdaniem skarżącego nie ulega przy tym wątpliwości, że koszty te zostały naliczone nieprawidłowo tj. bez uwzględnienia okresu służby pełnionej na podstawie ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Skarżący wskazał także, że zgodnie z art. 70 ust. 2 Konstytucji RP nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna i dlatego też obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu równoważności kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę budzi wątpliwości co do zgodności takich ustaleń z Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Podkreślił, że art. 135 ustawy pragmatycznej dotyczył wyłącznie obowiązku zwrotu kosztów zakwaterowania, umundurowanie i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymywanych w związku z nauką i dlatego też nie może być mowy o naruszeniu przepisów Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo p postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez K. W. skargi od decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] stycznia 2011 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący pełnił służbę kandydacką od 1 września 2006 r. jako słuchacz [...]. Ze służby został zwolniony z 30 września 2010 r. w związku z niespełnieniem wymogów określonych w Regulaminie Studiów [...], na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy pragmatycznej. Zgodnie z art. 11 ustawy zmieniającej, której przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie weszły w życie 1 stycznia 2008 r., do sprawy dotyczących kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych i żołnierzy zawodowych, w przypadku, gdy pobierali naukę przed dniem wejścia w życie ustawy, a zwolnienie ze służby nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy, do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka właśnie sytuacja zaistniała wobec skarżącego, co oznacza, że zastosowanie miały przepisy ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym na 31 grudnia 2007 r. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi, powyższy przepis nie może być interpretowany w ten sposób, że dotyczy on jedynie kandydatów na żołnierzy, którzy swoją naukę zakończyli przed 1 stycznia 2008 r., a zwolnienie ze służby nastąpiło po tej dacie. W procesie wykładnie pierwszeństwo mają dyrektywy językowe. Jeżeli uzyskany na gruncie wykładni językowej rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej. Rozpoznawanej sprawie taka potrzeba przeprowadzenia innej wykładni niż językowa zaistniała, albowiem zakładając racjonalność ustawodawcy nie sposób przyjąć, aby jego celem – przy tworzeniu przepisu przejściowego, a takim jest przepis art. 11 ustawy zmieniającej, było wyłączenie z obowiązku zwrotu kosztów nauki kandydatów na żołnierzy zawodowych, którzy rozpoczęli naukę przed 1 stycznia 2008 r., a zakończyli po tej dacie w związku ze zwolnieniem ze służby wojskowej. Z 1 stycznia 2008 r. uległy zmianie zasady zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na utrzymanie i naukę. Określa je obecnie przepis art. 54 ustawy pragmatycznej, który do żołnierzy pełniących służbę kandydacką ma zastosowanie z uwagi na treść art. 132 tej ustawy. Zgodnie z nowymi uregulowaniami w przypadku planowanego podjęcia nauki z żołnierzem zawiera się umowę, która określa między innymi warunki zwrotu kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę w przypadku przerwania kształcenia lub zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Zasady te obowiązują w przypadku podjęcia nauki po 1 stycznia 2008 r. Skoro wcześniej takie umowy nie były zawierane, to należało określić sytuację żołnierzy zawodowych, którzy naukę rozpoczęli przed wskazaną powyżej datą i przed tą datą ją zakończyli, a zwolnienie ze służby wojskowej nastąpiło pod rządami nowych przepisów, jak i żołnierzy zawodowych, którzy naukę rozpoczęli przed 1 stycznia 2008 r. i kontynuowali ją po tej dacie, gdyż ich również nie objęły nowe regulacje prawne dotyczące zawierania umów, o których mowa powyżej. Umowy te bowiem zawiera się z żołnierzem zawodowym, którego planuje się skierować na koszt wojska na studia lub naukę albo staż, a nie z żołnierzem już studiującym bądź pobierającym naukę. Z tych wszystkich względów uznać należy, że przepis art. 11 ustawy zmieniającej odnosi się do wszystkich żołnierzy zawodowych, którzy studia bądź naukę rozpoczęli wg. zasad dotyczących zwrotu kosztów nauki obowiązujących przez 1 stycznia 2008 r., a zwolnieni ze służby zostali po tej dacie. Taka wykładnia powyższego przepisu jest utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA z 27 lutego 2009 r., II SA/Wa 12/09). W tych okolicznościach Sąd przyjął, że organ zasadnie w podstawie prawnej decyzji powołał art. 135 ustawy pragmatycznej, mający zastosowanie w sprawie z uwagi na unormowanie zawarte w art. 11 ustawy zmieniającej. Wbrew natomiast wywodom skargi, organ nie wywodził obowiązku zwrotu równoważności kosztów z przepisu art. 54 ust. 1 ustawy pragmatycznej, ani tym bardziej nie twierdził, że przepis ten swoim zakresem obejmuje sytuację w jakiej znalazł się skarżący. Przepis ten został powołany w decyzji jedynie dla wykazania, że po zmianie ustawy pragmatycznej z 1 stycznia 2008 r. obowiązek zwrotu kosztów nauki został utrzymany, zmieniły się tylko zasady dochodzenia tych kosztów. Podkreślić także trzeba – wobec zarzutów skargi – że art. 11 ustawy zmieniającej odnosi się także do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na utrzymanie i naukę, co wynika wprost z jego treści: "... do obowiązku zwrotu równowartości kosztów poniesionych przez wojsko na jego utrzymanie i naukę stosuje się przepisy dotychczasowe.". Zgodnie z art. 135 ustawy pragmatycznej żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 – 9. Decyzję o ustaleniu równowartości ww. kosztów, odroczeniu terminu ich zwrotu, rozłożeniu kosztów na raty lub o zwolnieniu żołnierza pełniącego służbę kandydacką z obowiązku ich zwrotu w całości lub w części wydaje komendant szkoły wojskowej. W rozpoznawanej sprawie zasadnicza przesłanka określona w ww. przepisie ustawy pragmatycznej została spełniona, gdyż skarżący został zwolniony ze służby kandydackiej na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania samej zasady obciążenia skarżącego obowiązkiem zwrotu kosztów jego kształcenia. Określenie szczegółowego sposobu ustalania równowartości kosztów, o których mowa w art. 135 ustawy pragmatycznej, oraz warunków i trybu ich zwrotu, ustawodawca powierzył Ministrowi Obrony Narodowej, który realizując upoważnienie ustawowe w rozporządzeniu z 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, w § 38 ust. 2 określił specyfikację równowartości kosztów nauki z załączniku nr 3 do tegoż rozporządzenia, wnioskując, że łącznie faktycznie poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w stosunku do jednego kandydata (ust. 3). Przy czym koszty zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych związanych z nauką kandydata ustala się jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie nauki (ust. 4). Okres nauki obejmuje okres od dnia stawienia się w szkole do dnia zwolnienia ze służby kandydackiej, w tym urlopy i usprawiedliwione nieobecności kandydata (ust. 5), zaś wysokość kwoty stanowiącej równowartość kosztów ustala się według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia kandydata ze służby (ust. 6). W ocenie Sądu, znajdujące się w aktach personalnych zestawienie sporządzone przez Zastępcę [...] zawierające dane o równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę skarżącego, uznać należy za wiarygodne źródło wyliczenia przez organ I instancji wysokości kwoty kosztów podlegających zwrotowi. W sprawie istotne przy tym jest to, że skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zakwestionował skutecznie wysokości kosztów objętych przedmiotowym zestawieniem, z którym zapoznał się już w dniu 13 września 2010 r. (decyzja pierwszoinstancyjna została wydana [...] października 2010 r.). W szczególności nie zaoferował dowodów wskazujących na to, że w jego przypadku koszty faktycznie poniesione były niższe od kosztów wynikających z ewidencji księgowej. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że dla skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyliczenia przez organ kosztów obciążających skarżącego w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 135 ustawy pragmatycznej, nie jest wystarczające podniesienie zarzutu, iż koszty ustalone wyłącznie na podstawie danych wynikających z ewidencji księgowej nie uwzględniają kosztów faktycznie poniesionych i są od nich wyższe, lecz konieczne jest wykazanie, iż w określonym czasie organ nie poniósł określonych kosztów związanych z nauką konkretnego żołnierza. Przyjmuje się również, że dokument źródłowy w postaci zestawienia kosztów sporządzony przez uczelnię po ukończeniu studiów, jest wystarczającą podstawą do ustalenia rzeczywistych kosztów poniesionych na naukę żołnierza, podlegających zwrotowi, gdyż stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i jako taki stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Zatem kwestionowanie takiego zestawienia kosztów, jako dokumentu korzystającego z domniemania zgodności z prawdą, jest nieskuteczne dopóki domniemanie to nie zostanie obalone stosownym dowodem przeciwnym. Dodać również trzeba, że z oczywistych względów sposób wyliczenia równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę konkretnego żołnierza musi stanowić wypadkową ogólnej kwoty kosztów poniesionych przez uczelnię na wszystkich uczących się w określonym czasie, albowiem przyjęcie innej metody przy rozliczaniu kosztów, w dodatku po upływie dłuższego czasu, licząc od momentu ich wydatkowania, nie byłoby rzeczą realną (por. wyroki NSA z 25 lipca 2007 r., I OSK 1524/06, z 13 maja 2008 r., I OSK 798/07, z 24 października 2008 r., I OSK 1656/07). Wbrew twierdzeniom skargi, brak było podstaw do uwzględnienia przy naliczaniu kosztów, okresu służby pełnionej na podstawie ustawy o powszechnym obowiązku obrony, albowiem możliwość taka istniała jedynie w przypadku zwolnienia kandydata na jego wniosek (§ 39 ww. rozporządzenia). Ustosunkowując się do stanowiska skargi odnoszącego się do bezpłatności nauki w szkołach publicznych, wskazać należy, że obowiązek zwrotu kosztów nauki, który zaskarżoną decyzją został nałożony na skarżącego nie oznacza, że naruszona została konstytucyjna gwarancja bezpłatnej nauki w szkole wyższej. W wyroku z 8 listopada 2000 r., SK 18/99 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż zasada bezpłatnej nauki ustanowiona w art. 70 ust. 2 Konstytucji RP nie może być rozumiana jako absolutna i nieograniczona. Skarżący w okresie studiów w [...] nie ponosił kosztów ich finansowania. Korzystał też z bezpłatnego zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, do czego z oczywistych powodów nie mieli prawa studenci tzw. szkół cywilnych (por. wyrok NSA z 25 lipca 2007 r., I OSK 1524/06). Analiza zestawienia równoważności kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę skarżącego prowadzi przy tym do wniosku, że nie obejmują one kosztów nauki sensu stricte czyli kosztów zajęć dydaktycznych. Są to koszty związane z nauką pobieraną w [...], ale nie koszty nauki. Na podkreślenie zasługuje także, że w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji ustalającej równowartość kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymywanych w związku z nauką, nie bada się sytuacji materialnej i rodzinnej osoby, wobec której te koszty są ustalone. Okoliczności te są ustalane i analizowane w sprawie o zwolnienie z obowiązku zwrotu kosztów, rozłożenia kosztów na raty bądź też odroczenia terminu płatności. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.