II SA/Wa 623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z [...] stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 ust. 1 statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 17 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725) oraz § 4, § 26 ust. 3 i 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937; z późn. zm.), skreślił J. S. z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że sprawa J. S. zamieszkałego w lokalu nr [...] przy ul. L. [...] w W. została pozytywnie zaopiniowana przez Komisję Mieszkaniową i umieszczona na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu (jednoosobowe gospodarstwo domowe). Zgodnie z § 26 ust. 3 i 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. lista podlega weryfikacji co 12 miesięcy, co najmniej w zakresie spełniania kryterium dochodowego. W przypadku niedostarczenia przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do weryfikacji, Zarząd Dzielnicy może postanowić o skreśleniu tej osoby z listy. Pismem z [...] grudnia 2017 r. J. S. został wezwany do uzupełnienia wniosku o zaświadczenie o wysokości osiągniętych w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] listopada 2017 r. dochodów oraz oświadczenie dotyczące stanu majątkowego. Dokumenty te nie zostały dostarczone. Komisja Mieszkaniowa ponownie zaopiniowała sprawę i wydała negatywną opinię z uwagi na brak możliwości zweryfikowania aktualnych warunków uprawniających wnioskodawcę do uzyskania lokalu i tym samym zasadne jest skreślenie J. S. z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. J. S. [...] marca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wskazując, że naruszono jego interes prawny polegający na odebraniu mu prawa do uzyskania pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu W. W związku z powyższym wniósł o: 1. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy zakończonej zaskarżoną uchwałą o skreśleniu, tj. koperty zawierającej pismo z [...] grudnia 2017 r. i przesyłkę rejestrowaną nr [...] dla ustalenia, że nie zawiera ona adnotacji o pozostawieniu w jego skrzynce oddawczej zawiadomienia wymaganego § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545), 2. zobowiązanie Zarządu Dzielnicy [...] do złożenia operatorowi pocztowemu reklamacji z tytułu nienależytego doręczenia przesyłki rejestrowanej nr [...] i do przedstawienia Sądowi odpowiedzi operatora pocztowego na tę reklamację, 3. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z oświadczenia majątkowego załączonego do niniejszej skargi dla ustalenia, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały spełniał i nadal spełnia, kryteria uzasadniające dalsze pozostawanie na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W. i nie ma podstaw do zastosowania wobec niego § 26 ust. 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali, 4. uwzględnienie skargi w całości i przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie § 26 ust. 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w zw. z art. 44 § 4 K.p.a., bowiem bez własnej winy nie dostarczył dokumentów żądanych do przeprowadzenia weryfikacji w zakresie spełniania kryterium dochodowego w terminie wyznaczonym przez organ, o którym mowa w § 26 ust. 4 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali. Zdaniem skarżącego, termin do przedstawienia dokumentów potwierdzających dalsze spełnienie warunków do otrzymania pomocy mieszkaniowej nie rozpoczął biegu wobec niezgodnego z prawem wykonania przez operatora pocztowego usługi doręczenia przesyłki rejestrowanej, który nie zawiadomił go o pozostawieniu przesyłki poleconej zawierającej wezwanie z [...] grudnia 2017 r. do uzupełnienia wniosku o zaświadczenie o wysokości osiągniętych w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] listopada 2017 r. dochodów i o oświadczenie majątkowe. Świadczenie takich usług, zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo pocztowe, odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. W przypadku niezastania adresata pod adresem wskazanym w przesyłce należy pozostawić w jego skrzynce oddawczej zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki i pozostawieniu jej w placówce pocztowej do odbioru. Na kopercie zawierającej przesyłkę rejestrowaną, której adresata nie udało się zastać w domu, należy zamieścić adnotację o pozostawieniu w skrzynce oddawczej skarżącego zawiadomienia (awizo). Tymczasem, w skrzynce pocztowej oddawczej skarżącego nie pozostawiono zawiadomienia o nieudanej próbie doręczenia mu przesyłki, a na kopercie nie umieszczono adnotacji o pozostawieniu tego awiza w jego skrzynce pocztowej. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana na podstawie powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o skreśleniu J. S. z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest co najmniej przedwczesna. W przedmiotowej sprawie nie było bowiem podstaw do stwierdzenia, że skarżący został prawidłowo wezwany pismem z [...] grudnia 2017 r. do uzupełnienia wniosku o zaświadczenie o wysokości osiągniętych w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] listopada 2017 r. dochodów i oświadczenia majątkowe, poprzez przyjęcie, iż doszło do skutecznego doręczenia powyższego wezwania, w trybie art. 44 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją (art. 44 § 1 K.p.a.)., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (pkt 1); pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.). Warunkiem uznania pisma za doręczone na skutek upływu ustawowego terminu jego przechowywania w placówce pocztowej – w sytuacji niemożności jego doręczenia adresatowi osobiście lub za pośrednictwem dorosłego domownika, administracji domu, dozorcy domu – jest prawidłowe, dwukrotne pozostawienie adresatowi zawiadomienia o miejscu przechowywania lub złożenia przesyłki (tzw. awizo). To, czy wymogi awizowania zostały spełnione, podlega ocenie na podstawie treści adnotacji obrazujących przebieg działań związanych z doręczaniem pisma zawartych na kopercie i formularzu potwierdzenia odbioru, które dokonywane są przez doręczyciela i pracowników poczty (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt. II SA/Sz 665/16 - dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl.). Tryb doręczenia zastosowany w kontrolowanej sprawie ma charakter szczególny, ponieważ skutkuje przyjęciem fikcji doręczenia pisma. Aby uznać to tzw. doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 K.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania (fikcji) doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem, skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia pisma stronie. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie będzie możliwe skuteczne powoływanie się na skutek doręczenia. W świetle art. 44 K.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Op 136/17, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że bezspornie przesyłkę zawierającą wezwanie z [...] grudnia 2017 r. adresowaną do skarżącego nadano w urzędzie pocztowym W. [...] [...] grudnia 2017 r. Jak wynika z adnotacji na kopercie, przesyłka została awizowana [...] grudnia 2017 r. Z adnotacji na kopercie wynika również, że przesyłkę zwrócono do nadawcy [...] grudnia 2017 r. W oparciu o zestawienie powyższych dat można zatem stwierdzić, że powyższa przesyłka była przechowywana przez Pocztę Polską S.A. przez okres co najmniej czternastu dni w jej placówce pocztowej. Podkreślić należy, że w przypadku omawianej przesyłki warunkiem skutecznego jej doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. było jeszcze powtórne zawiadomienie adresata o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (tzw. powtórne awizowanie przesyłki). Tymczasem w niniejszym przypadku ani na kopercie, ani na dołączonym do niej formularzu zwrotnego potwierdzenia doręczenia, nie ma informacji o fakcie dokonania powtórnego awizo. Ponadto na kopercie brak jest jakiejkolwiek adnotacji na temat tego, w jaki sposób działał doręczyciel. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma, pieczęci urzędu pocztowego i daty, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały wszystkie przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce – zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą (wiarygodności) twierdzeń w nim zawartych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 419/10, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Zarazem jednak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16, dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl został wyrażony pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że skuteczność doręczenia dokonanego w omawianym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 K.p.a., oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być więc zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty lub wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia z art. 44 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że organ błędnie przyjął, iż wezwanie wystosowane do skarżącego – choć skierowane na prawidłowy adres – zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 K.p.a. To zaś skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że w sprawie ziściły się przesłanki, o których mowa w § 26 ust. 3 i 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, co skutkowało skreśleniem skarżącego z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu. Z tej przyczyny konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jako co najmniej przedwczesnej. Według art. 133 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również na ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie na kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Skoro w aktach sprawy znajduje się koperta zawierająca pismo z [...] grudnia 2017 r. i przesyłkę rejestrowaną nr [...] to zbędne było przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tego dokumentu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie jest kompetentny do podejmowania jakichkolwiek czynności, które prowadziłyby do naprawienia błędów w ustaleniu stanu faktycznego lub w stosowaniu prawa, obarczających działania organów administracji publicznej przy wydawaniu aktów lub dokonywaniu czynności. Po stwierdzeniu takich błędów sąd jest umocowany do obalenia aktu lub czynności z powodu uchybień proceduralnych lub w stosowaniu prawa materialnego, co powoduje powrót sprawy do właściwych organów administracji publicznej – jako sprawy ponownie otwartej do jej załatwienia. Zatem bezprzedmiotowe było wnioskowanie o zobowiązanie Zarządu Dzielnicy [...] do złożenia operatorowi pocztowemu reklamacji z tytułu nienależytego doręczenia przesyłki rejestrowanej nr [...] i do przedstawienia Sądowi odpowiedzi operatora pocztowego na tę reklamację. Również brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z oświadczenia majątkowego załączonego do niniejszej skargi dla ustalenia, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały skarżący spełniał i nadal spełnia, kryteria uzasadniające dalsze pozostawanie na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W., ponieważ granice rozpoznania przedmiotowej sprawy wyznacza art. 147 § 1 P.p.s.a. zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (300 zł) oraz wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w wysokości 480 zł i opłatę skarbową w kwocie 17 zł łącznie 797 zł.