II SA/Wa 636/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi H. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania na listę najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta oddala skargę H. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2019 r., którą Zarząd Dzielnicy [...] na podstawie § 22 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 uchwały nr LXIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajdowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r., poz. 3937 ze zm.), odmówił zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu W., ponieważ uznał, że nie złożyła wszystkich dokumentów niezbędnych do ustalenia, czy spełnia ona określone prawem wymagania do zawarcia umowy najmu takiego lokalu. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Skarżąca w dniu [...] lipca 2018 r. zwróciła się do Zarządu Dzielnicy [...] z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Wnioskodawczyni oświadczyła, że utrzymuje się z emerytury w wysokości 718 zł. która nie wystarcza na utrzymanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. (o powierzchni użytkowej 37,60 m2) w którym obecnie zamieszkuje (opłaty wynoszą 718 zł.). H. S. wyjaśniła, że w dniu [...] lipca 2018 r. wniosła pozew o rozwód do Sądu Okręgowego[...] . Skarżąca podała, że jej mąż W. S. (który jest najemcą lokalu) znęca się nad nią "psychicznie i finansowo", grożąc, że jeżeli przestanie opłacać czynsz, to "wyleci na bruk" H. S. dodała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, natomiast w lokalu zameldowane są cztery osoby (skarżąca, jej mąż oraz dzieci M. J. i P. S.). Skarżąca dołączyła do wniosku kserokopię pozwu o rozwód, w którym podniosła m. in., że z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną (opłaty czynszowe przewyższają otrzymywaną emeryturę, jedzenie otrzymuje od dzieci) i problemy ze zdrowiem uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia, czyniła starania w przedmiocie zamiany lokalu na mniejszy, który będzie w stanie samodzielnie utrzymać. Jej mąż nie partycypuje w kosztach jego utrzymania. W związku za stosowanie przemocą została mu założona niebieska karta. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego o : 1) dokument na podstawie którego zajmuje lokal (umowa najmu, umowa użyczenia), 2) zaświadczenie o ilości osób oczynszowanych w lokalu, 3) zaświadczenie o wymeldowaniu dzieci z lokalu przy ul. [...]) informacje o warunkach mieszkaniowych skarżącej w obecnym miejscu zamieszkania (potwierdzone przez właściciela lub zarządcę budynku) oraz warunkach mieszkaniowych jej dzieci (struktury, powierzchni mieszkalnej i użytkowej, ilości zamieszkujących w nim osób), Organ poinformował H. S., że osoby pozostające w związku małżeńskim są obowiązane udokumentować także warunki mieszkaniowe współmałżonka oraz jego dochody. W związku z tym zobowiązał wnioskodawczynię do udokumentowania warunków mieszkaniowych W. S. oraz jego dochodów (wraz z oświadczeniem majątkowym). Skarżąca w piśmie z [...] września 2018 r. w odpowiedzi na wezwanie organu, wyjaśniła, że lokal zajmuje na podstawie umowy najmu lokalu (na czas nieokreślony) zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. między jej mężem a J. G. (przedstawiła kopię umowy). Oświadczyła ponadto, że jej syn mieszka wraz z żoną w lokalu o pow. 37 m2 przy ul. [...] w W. (składającym się z dwóch pokoi), natomiast córka z wnuczką mieszka razem z nią (córka nie ma tytułu prawnego do innego lokalu). H. S. dodała, że we wniosku o najem lokalu socjalnego znajdowała się informacja o warunkach mieszkaniowych potwierdzona przez administrację (zarządcę) budynku. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 2019 r. podjął uchwałę (nr [...]) o odmowie zakwalifikowania i nieumieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu W. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że skarżąca nie przedstawiła wszystkich wymaganych dokumentów, niezbędnych do oceny czy spełnia określone prawem wymagania do zawarcia umowy najmu takiego lokalu. H. S. nie złożyła (mimo wezwania) dokumentów dotyczących warunków mieszkaniowych w jej obecnym miejscu zamieszkania (powierzchni mieszkalnej, ilości osób zamieszkujących), zaświadczenia o uzyskiwanych dochodach (emerytura deklarowana we wniosku jest niższa niż opłaty za lokal, a na koncie czynszowym nie występuje zadłużenie). Wnioskodawczyni nie podała ponadto informacji o dochodach jej męża a także informacji dotyczących warunków mieszkaniowych syna. Zarząd Dzielnicy [...] wyjaśnił, że według § 22 ust. 5 uchwały z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1 (dotyczących stanu majątkowego oraz potwierdzających posiadane przez osoby występujące o zawarcie umowy najmu lokalu tytuły prawne do lokali), potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy o której mowa w ust. 2 (w tym. m. in. tego, czy skarżąca i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania posiadają inny tytuł prawny do lokalu niż wymienione w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały) mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku. H. S. w skardze wniesionej do Sądu na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2019 r. wniosła o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że nie spełnia przesłanek do umieszczenia jej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego. H. S. zarzuciła, że organ nie rozważył, czy w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności wskazujące, że pozostaje ona "w szczególnie trudnej sytuacji rodzinnej lub społecznej" (§ 5 ust. 2 pkt 3 uchwały). W uzasadnieniu skargi H. S. podniosła, że nie jest głównym najemcą lokalu, a z uwagi na konflikt rodzinny nie miała możliwości uzyskania dokumentów dotyczących zajmowanego mieszkania, oraz sytuacji majątkowej i mieszkaniowej męża. Skarżąca podkreśliła, że mąż (z którym pozostaje w separacji faktycznej) stosuje względem niej przemoc psychiczną i ekonomiczną, grożąc jej, że rozwiąże umowę najmu zajmowanego przez nią lokalu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i stwierdził m. in., że skarżąca nie udokumentowała ciężkich przewlekłych chorób, istniejącej przemocy lub patologii w rodzinie, w związku z tym nie było podstaw do zastosowania § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały i w konsekwencji do odstąpienia od kryterium metrażowego wymaganego przepisem § 4 pkt 1 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 23 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Przepis § 12 uchwały nr LXIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajdowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, podjętej na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy również stanowi, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. Wspomniany przepisy art. 23 ust. 2 ustawy i § 4 pkt 1 i § 12 uchwały (będące powtórzeniem treści zawartej w art. 23 ust. 2 ustawy) warunkują możliwość zakwalifikowania i umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących : nieposiadaniem tytułu prawnego do lokalu, bezdomnością albo pozostawaniem w trudnych warunkach mieszkaniowych, określonych w § 4 pkt 1 oraz pozostawaniem w niedostatku. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 4 stycznia 2017 r. I OSK 1793/16 i z 6 września 2017 r. I OSK 342/17) przyjmuje się, że powołane przepisy przewidują wymóg niedysponowania jakimkolwiek tytułem prawnym do lokalu przez osobę ubiegającą się o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu. Ten tytuł może wynikać zarówno z praw o charakterze rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych, np. najmu, użyczenia). O tym, że umowa najmu lokalu stanowi tytuł prawny do lokalu świadczy już art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym ilekroć jest w niej mowa o lokatorze, należy przez to rozumieć najemcę lokalu lub osobę używającą lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II CK 655/04, Monitor Prawniczy 2005, nr 10, s. 479) Sąd Najwyższy uznał, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. W zapatrywanie to wpisuje się także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. (sygn. akt I CKN 723/99), w którym przyjęto, że tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego - na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki Sąd Najwyższy uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (wyrok z dnia 24 października 2002 r. sygn. akt I CKN 1074/00), czy stosunek prawnorodzinny (wyrok z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 484/07). W uchwale zaś z dnia 13 stycznia 2013 r. (sygn. akt II PZP 6/12, OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102) Sąd Najwyższy stwierdził, że " zwrot »tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu« jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie)." Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "tytułu prawnego do lokalu" aprobuje także piśmiennictwo, w którym w szczególności wskazuje się, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także - na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że tytuł prawny do lokalu, to wyłącznie jeden z tytułów wskazanych w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały. Istotnie, jej § 17 stanowi, że "do zawierania umów najmu lokali socjalnych zastosowanie mają postanowienia § 6". Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały, stanowi, że odmawia się zawarcia umowy najmu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu jest właścicielem lokalu (budynku mieszkalnego lub jego części) i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Przepis ten nie może być jednak, "stosowany" na mocy § 17 uchwały, do zawierania umów najmu lokali socjalnych w sposób, który prowadziłby do zmodyfikowania dyspozycji przepisu ustawowego – art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W myśl zasady lex superior generali derogat legi inferiori speciali, przepis szczególny aktu miejscowego nie może uchylać czy mieć pierwszeństwo przed przepisem aktu hierarchicznie wyższego – w analizowanym przypadku przed przepisem aktu ustawowego. W rezultacie norma wynikająca z § 6 ust. 1 pkt 1 – w związku z § 17 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali z uwzględnieniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów – może być tylko w tej części stosowana przez organ do najmu lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, w jakiej nie podważa obowiązku odmowy zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, jeżeli wnioskodawca posiada jakikolwiek tytuł prawny do lokalu (por. szerzej na ten temat wyrok NSA z 6 września 2017 r. I OSK 342/17). Z tego co już powiedziano, wynika, że ustalenie przez organ, że wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu, wyklucza zawarcie z nim umowy najmu lokalu socjalnego, niezależnie od spełnienia przez niego pozostałych kryteriów najmu. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że H. S. posiada (i posiadała w dacie wydania zaskarżonej uchwały) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, a który to tytuł uzyskała w drodze umowy najmu zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. między J. G. a jej mężem W. S. Nie ma przy tym najmniejszego znaczenia, to że jak podnosi skarżąca, jej mąż jest "głównym najemcą" lokalu mieszkalnego (bo podpisał umowę najmu). Z przepisu art. 6801 ust. 1 k.c. wynika, że małżonkowie bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe są najemcami lokalu, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa (małżeństwo skarżącej z W. S. zostało zawarte w dniu [...] kwietnia 1979r.). Prowadzi to do wniosku, że skarżąca jest również najemcą tego lokalu - jego lokatorem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasobie mieszkaniowym. To jej prawo do lokalu wynika zresztą z treści umowy najmu (§ 6). Okoliczność, że skarżąca, ubiegając się o przyznanie jej prawa do lokalu socjalnego z zasobu mienia komunalnego, posiadała - na mocy zawartej z właścicielem zajmowanego przez nią lokalu (położonego przy ul. [...] w W.) umowy najmu na tzw. "wolnym rynku", tytuł prawny do lokalu mieszkalnego była dostateczną podstawą do przyjęcia, że nie spełnia wymienionych w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i w § 12 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W., warunków zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu W. W konsekwencji w przypadku skarżącej zachodzi wspomniana wyżej negatywna przesłanka uniemożliwiająca skierowanie skarżącej na listę oczekujących do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W tej sytuacji nie miało zasadniczego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, to, czy skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu tj. to, czy pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych oraz w niedostatku. Z tego względu uzasadnienie zaskarżonej uchwały stwierdzeniem, że wnioskodawczyni nie przedłożyła wszystkich niezbędnych oświadczeń i dokumentów nie było prawidłowe. Zaistniała bowiem inna, zasadnicza przyczyna nieuwzględnienia wniosku skarżącej, udokumentowana posiadaną przez organ umową najmu lokalu zamieszkiwanego przez skarżącą. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę jej trudnej sytuacji rodzinnej i w ten sposób naruszył § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały. Zarzut ten Sąd uznaje za nieuzasadniony. Powołany przepis stanowi, że postanowień § 4 pkt 1 uchwały nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej w szczególności : niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania lub istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. Pozwala wiec na "pozytywne" rozpoznanie wniosku o najem lokalu socjalnego w stosunku do osób, które nie spełnią przesłanki bezdomności albo trudnych warunków mieszkaniowych (§ 4 pkt 1), nie "wyłącza" (nie obejmuje) jednak przesłanki posiadania prawa do lokalu, o której mowa w art. 23 ust. 2 ustawy oraz § 12 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2017 r. I OSK 1793/16). Niejako na marginesie Sąd wyjaśnia, że jeżeli lokal, do którego osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego posiada tytuł prawny, nie spełnia wymogów umożliwiających zaspokojenie w nim potrzeb mieszkaniowych, to można uznać, że nie jest spełniona negatywna przesłanka w postaci posiadania tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy i § 12 uchwały z 9 lipca 2009 r. Tytułem prawnym do lokalu wyłączającym możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego jest bowiem tytuł prawny do lokalu który "służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych", a nie do jakiegokolwiek lokalu (por. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., I OSK 2150/16). W postępowaniu w tej sprawie skarżąca nie podnosiła jednak, że lokal przy ul. [...] nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy, a wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego motywowała nieposiadaniem środków finansowych wystarczających do utrzymania dotychczas wynajmowanego lokalu. Biorąc to wszystko pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.