II SA/Wa 666/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi S.R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia – oddala skargę w całości – S.R. wystąpił w dniu [...] października 2014 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1995-2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Do przedmiotowego raportu funkcjonariusz załączył oświadczenia innych policjantów. Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., odmówił wydania wnioskodawcy zaświadczenia, wskazując, że nie ma interesu prawnego do żądania jego wydania. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby. Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem policjanta na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę. Wobec S.R. nie został zainicjowany tryb zwolnienia ze służby. W związku z powyższym organ uznał, że funkcjonariusz nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez organ administracji okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury, gdyż ich ustalenie następuje w postępowaniu przed organem emerytalnym określającym prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia. Organ wyjaśnił, że w oparciu o przepis art. 218 § 1 k.p.a. niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Organ nie może zatem prowadzić w tym względzie dowodów podlegających ocenie, jak np. przesłuchanie świadków. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.R. wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz stwierdzeniu braku interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia i przyjęciu, że ustalenie tych okoliczności może nastąpić dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i jego wysokość, 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nienależytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie postanowienia i art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 579/10, w którym stwierdzono, że brak jest przeszkód, by funkcjonariusz jeszcze w czasie pełnienia służby miał możliwość uzyskania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, które złożone do akt osobowych może zostać wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury policjanta. Fakt, że okoliczności mające znaczenie dla prawa i wysokości emerytury są badane w postępowaniu przed organem emerytalnym, nie wyklucza ubiegania się o wydanie zaświadczenia za zakończone już okresy służby przed wszczęciem postępowania przed organem emerytalnym. Wskazał, że wydawanie przedmiotowych zaświadczeń dla funkcjonariuszy pozostających w służbie jest konieczne z tego powodu, bowiem dokumentacja dotycząca przebiegu służby jest po upływie 2-5 lat niszczona. Ponadto zauważył, że postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, może być czasochłonne i skomplikowane, co prowadzić może do wydłużenia procedury ustalenia prawa do emerytury. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex nr 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Lex nr 1452122). W związku z tym interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej wysokości. Z kolei kwestia uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest od zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Powyższe potwierdza stanowisko, w myśl którego żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem policjanta na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/10, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 1995-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, odpowiada prawu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, co do braku po stronie S.R. – funkcjonariusza pozostającego w służbie – interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zasadnie organy wskazały, że obecnie wnioskodawca ma wyłącznie interes faktyczny, co nie stanowi podstawy do skutecznego żądania wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Sąd podziela pogląd organów, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury związany jest z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia musi być aktualny w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego S.R. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1783/93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88; powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Pozostawanie funkcjonariusza w służbie wyklucza istnienie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia wskazanej wyżej treści. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 579/10, dostępnego na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl. Organy nie naruszyły w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zawierają wymagane prawem elementy i wyjaśniają zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W sprawie nie zostały naruszone także przepisy art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej wyżej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.