II SA/Wa 689/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi I. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji 2. zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 719/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1762/07 oddalający skargę I. R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Komendant [...] w L. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], utrzymanym w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zawiesił I. R. w czynnościach służbowych policjanta od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2007 r. w związku z przedstawieniem przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. zarzutu popełnienia przestępstwa [...]. Rozstrzygnięciu temu, w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Komendant [...] w L. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], przedłużył okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia prowadzonego przeciwko [...] I. R. postępowania karnego. Rozkazowi temu organ również nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania I. R. rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. W uzasadnieniu wskazał na treść art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Ponadto stwierdził, że okoliczności rozpatrywanej sprawy i charakter zarzucanego czynu uzasadniają dalszy okres zawieszenia w czynnościach służbowych, bowiem wyjątkowo naganny charakter czynu uniemożliwia wykonywanie przez funkcjonariusza czynności służbowych. Policja jest instytucją zaufania publicznego, a zatem wykonywanie obowiązków służbowych przez policjanta, wobec którego toczy się postępowanie karne, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym oraz prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby. Nie można przy tym dopuścić do sytuacji, iż osoba, na której ciąży zarzut popełnienia przestępstwa [...], jest dopuszczona do wykonywania czynności służbowych. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego wejścia do obrotu prawnego decyzji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych przed zakończeniem zawieszenia pierwotnego, organ wskazał, że przedmiotowy rozkaz personalny został wydany w dniu [...] kwietnia 2007 r., a więc jeszcze przed upływem okresu pierwotnego zawieszenia w czynnościach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz, I. R., wniósł o jego uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że rozkaz personalny o przedłużeniu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych może być podjęty w warunkach nieograniczonego uznania administracyjnego. Skarżący podniósł, że nie zaistniała przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku oraz brak jest związku pomiędzy zarzucanym czynem z wykonywanymi przez niego czynnościami służbowymi. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie mu udziału w postępowaniu; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie wymaganych prawem elementów decyzji uznaniowej, art. 108 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przesłanką nadania rygoru natychmiastowej wykonalności może być konieczność niezwłocznego odsunięcia funkcjonariusza od wykonywania zadań służbowych; nieuwzględnienie treści art. 40 § 1 k.p.a., w związku z art. 41 § 1 k.p.a., poprzez niedoręczenie mu decyzji organu pierwszej instancji; art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz; art. 7 k.p.a., poprzez niewykazanie, że przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach do czasu zakończenia postępowania karnego jest uwzględnione interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1762/07 oddalił skargę podnosząc, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Zaznaczył, iż bezsporne w sprawie jest, że przed wydaniem pierwszej decyzji o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych wszczęto przeciwko skarżącemu postępowanie karne o przestępstwo [...]. Zgodnie natomiast z ust. 3 wskazanego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Następnie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została na zasadzie uznania administracyjnego, które stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, ale w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Sąd stwierdził, iż zasadne jest stanowisko organu, że funkcjonariusz, któremu prokurator postawił zarzut popełnienia przestępstwa [...], nie może wykonywać czynności służbowych. Przyjmując, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek stwarzający podstawę do podjęcia takiej decyzji, organ nie tylko nie przekroczył granic uznania administracyjnego, ale rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ujętych w przepisach art. 7 i 77, art. 8 i 107 k.p.a. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nastąpiło po dostatecznym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu w zakresie wymaganym przedmiotem sprawy. Zaznaczył, że skarżący wiedział zarówno o toczącym się postępowaniu karnym, że nie zostało ono zakończone, jak i o zawieszeniu w czynnościach służbowych oraz o terminie jego zawieszenia. Odnośnie zarzutu niedoręczenia skarżącemu rozkazu wydanego przez organ I instancji, Sąd wskazał, że został on doręczony w dniu 8 maja 2007 r., ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi J. W. Sąd zauważył, że I. R. kwestionując w skardze prawidłowość doręczenia decyzji organu I instancji powołał się na swoje pismo z dnia 10 kwietnia 2007 r., uznając, że było ono wypowiedzeniem pełnomocnictwa udzielonego J. W., jednakże pismem tym skarżący cofnął jedynie pełnomocnictwo dla D. W. i poinformował, że w obecnej chwili nie jest reprezentowany przez żadnego pełnomocnika. Organ nie miał zatem podstaw doręczać decyzji skarżącemu, a tylko jego pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie zawieszenia w czynnościach. Dopiero treść odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji w powiązaniu z jego pismem z dnia 1 czerwca 2007 r., w którym wskazał swój nowy adres do doręczeń, zwolnił organ II instancji z obowiązku doręczenia swojej decyzji J. W. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał, że trafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił jednego z podstawowych zagadnień występujących w sprawie, a mianowicie wzajemnej korelacji decyzji o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych (rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]), podjętej na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie Dz. U. z 2007 r., Nr 43 poz. 277 ze zm.), z decyzją (rozkazem personalnym) stanowiącą przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Sąd wskazał, iż postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę I. R. na wspomniany rozkaz personalny z dnia [...] marca 2007 r., a z motywów tego rozstrzygnięcia wynika, że stało się tak na skutek tego, iż rozkaz ten nie został skarżącemu ani jego pełnomocnikowi doręczony i nie wszedł tym samym do obiegu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż konstrukcja przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o Policji nie pozwala na jego samoistne stosowanie, bez uprzedniego wydania prawidłowej decyzji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych na podstawie przepisu ust. 1. Zamienne traktowanie decyzji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta z decyzją o zawieszeniu w czynnościach służbowych nie jest możliwe ze względu na inne przesłanki stosowania obu tych regulacji oraz na odmienny horyzont czasowy obu tych regulacji. Oznacza to, że decyzja o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta nie może poprzedzać, ani też zastępować decyzji zawieszającej, wydanej na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji rozpoznający skargę na decyzję o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych I. R. nie tylko powinien wziąć pod uwagę uzasadnienie postanowienia z dnia 22 lutego 2008 r. odrzucającego jego skargę, ale był również związany tym rozstrzygnięciem i dlatego w ramach obowiązku rozstrzygania w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) zobligowany był do wyjaśnienia, czy w sprawie w dacie wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej zachodziła podstawowa przesłanka do wydania decyzji o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, jaką jest istnienie w obiegu prawnym decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 39 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy rozważyć zagadnienie tzw. decyzji nieistniejących, do których należy zaliczyć decyzje niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych oraz decyzje niedoręczone (nieogłoszone) stronie. Ponownego wyjaśnienia wymagają również kwestie związane z wejściem do obiegu prawnego decyzji organu I instancji. W tej mierze brak jest bowiem jednoznacznego i przekonywującego stanowiska Sądu, który przyjął, iż w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych skarżącego toczyło się odrębne postępowanie, w którym ustanowiono pełnomocnikiem skarżącego J. W. Tymczasem przed organem administracyjnym toczyło się tylko jedno postępowanie w sprawie skarżącego, dotyczące zwolnienia ze służby, w trakcie którego wydawano decyzje w sprawie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie można wykluczyć możliwości ustanowienia pełnomocnika do konkretnej czynności procesowej, ale jeżeli tak było w istocie, to obowiązkiem Sądu I instancji było szczegółowe rozważenie tej kwestii, a w szczególności rozważenie, czy organ administracji prawidłowo zinterpretował pismo skarżącego z dnia 10 kwietnia 2007 r., dotyczące cofnięcia pełnomocnictwa K. G., w którym skarżący zawarł konkluzję, że w chwili obecnej nie jest reprezentowany przez żadnego pełnomocnika oraz czy organ ten podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że Sąd I instancji rozpoznający skargę na decyzję o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych I. R. nie tylko powinien wziąć pod uwagę uzasadnienie postanowienia z dnia 22 lutego 2008 r. odrzucającego jego skargę, ale związany był rozstrzygnięciem i dlatego w ramach obowiązku rozstrzygania w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) zobligowany był do wyjaśnienia, czy w sprawie w dacie wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej zachodziła podstawowa przesłanka do wydania decyzji o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, jaką jest istnienie w obiegu prawnym decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 39 ust. 1. Nadto ewentualnego rozważenia wymagać będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zagadnienie tzw. decyzji nieistniejącej. W doktrynie przyjmuje się, że mając na uwadze rozwiązania przyjęte w k.p.a. do decyzji nieistniejących należy zaliczyć decyzje niezawierające wymaganych przepisami cech zewnętrznych oraz decyzje niedoręczone (nieogłoszone) stronie. Rozpatrując powyższe zagadnienie należy wskazać, że jak wynika z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] (k-97 akt sprawy) rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych, nie został prawidłowo doręczony. Organ, mimo stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonego w postanowieniu z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 959/07 nie doręczył skarżącemu ww. rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych nie zostało zakończone. W takiej sytuacji nie można było wydać decyzji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych, w sytuacji gdy w obrocie prawnym brak jest rozkazu personalnego o zawieszeniu I. R. w czynnościach służbowych. Oznacza to, iż zarówno rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w Legionowie z dnia [...], jak i utrzymujący go w mocy rozkaz Komendanta Głównego Policji z dnia [...], zostały wydane przedwcześnie, a zatem należało je uchylić. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.