II SA/Wa 71/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spraw.), , Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] lipca 2013 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] wpłynął wniosek [...] Regionalne Centrum Gotówki we [...] z [...] lipca 2013 r. o odstępstwo w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniu skarbca gotówki w Regionalnym Centrum Gotówki [...] przy ul. [...] we [...]. Pismem z [...] lipca 2013 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia złożonego wniosku i uściślenia informacji w nim zawartych. Kolejny wniosek o odstępstwo w zakresie zapewnienia naturalnego oświetlenia został sporządzony [...] października 2013 r. i potraktowany przez Okręgowego Inspektora Pracy we [...] jako uzupełnienie wniosku z [...] lipca 2013 r. Postanowieniem z [...] października 2013 r., na podstawie art. 184 § 1 K.p., art. 106 § 5 K.p.a. i § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2013 r. Nr 169, poz. 1650), Okręgowy Inspektor Pracy we [...] wyraził negatywną opinię w sprawie wniosku. Organ negatywną opinię motywował tym, iż przesłanką do wystąpienia o odstępstwo nie były względy wynikające z technologii produkcji. W ocenie organu nie wykorzystano wszystkich możliwych rozwiązań projektowych dla zapewnienia spełnienia wymagań określonych w przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy, przy jednoczesnym osiągnięciu odpowiednio wysokiego poziomu bezpieczeństwa. Na powyższe postanowienie [...] Regionalne Centrum Gotówki [...] złożyło zażalenie, podnosząc, iż pomieszczenie skarbca gotówki jest oświetlane wyłącznie światłem elektrycznym zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ponadto pomieszczenie zostało wyposażone w wentylację mechaniczną wywiewną oraz instalację klimatyzacyjną. Żalący się podkreślił, że zastosowanie doświetlenia światłem dziennym jest niemożliwe z uwagi na charakter prowadzonej działalności oraz wymogi zewnętrzne. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., Główny Inspektor Pracy stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 141 §2 K.p.a. Organ podał, że postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we [...] zostało doręczone stronie 10 października 2013 r., a zatem termin do złożenia zażalenia na to postanowienie upłynął 17 października 2013 r. Tymczasem zażalenie zostało złożone w kancelarii Okręgowego Inspektoratu Pracy we [...] [...] października 2013 r., co oznacza że nastąpiło to z jednodniowym uchybieniem terminu do jego wniesienia, określonym w art. 141 § 2 K.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że składający zażalenie nie wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu. W sytuacji, gdy strona wnosi zażalenie z uchybieniem 7-dniowego terminu, organ obowiązany jest stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, co wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej – art. 134 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i z poprzedzającego go postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy we [...] z [...] października 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, zarzucając nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 134 w zw. z art. 141 § 2 K.p.a., stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej skarżone rozstrzygnięcie zapadło w konsekwencji wadliwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego i bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia skuteczności doręczenia zaskarżonego postanowienia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Odwołując się do treści art. 32 i 40 § 2 K.p.a. skarżąca wywiodła, że w odniesieniu do pełnomocnika strony stosować należy przepisy o doręczeniach pism osobie fizycznej, co oznacza, że pisma doręcza się w mieszkaniu lub miejscu pracy, przy czym, doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy może być dokonane wyłącznie adresatowi. Skarżąca zwróciła uwagę, że 14 czerwca 2013 r. udzieliła pełnomocnictwa pracownikowi I. D. do reprezentowania Spółki w sprawie uzyskania zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego w pomieszczeniu skarbowym w lokalizacji przy ul. [...] we [...]. Doręczenie postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy we [...] nastąpiło 10 października 2013 r., jednak do rąk pracownika skarżącej i na adres zakładu zamiejscowego skarżącej we [...]. Powyższe oznacza, że doręczenie to jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, albowiem postanowienie winno było być doręczone na adres zamieszkania pełnomocnika wskazany w pełnomocnictwie z 14 czerwca 2013 r., bądź w miejscu jego pracy, lecz bezpośrednio do rąk adresata. Nadto skarżąca wskazała, że przy hipotetycznym założeniu braku ustanowienia w niniejszej sprawie pełnomocnika, postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we [...] należałoby doręczyć na adres siedziby skarżącej spółki, a nie na adres zakładu skarżącej. Zdaniem skarżącej uchybienie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia można stwierdzić tylko wtedy, gdy postanowienie zostało skutecznie doręczone, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, oceniając ją jako bezzasadną. Zdaniem organu w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie z uchybieniem 7-dniowego terminu obowiązany był stwierdzić – na podstawie art. 134 K.p.a. – uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zwrócił uwagę, iż osoba działająca z upoważnienia Spółki nie wskazała innego adresu dla doręczeń niż adres wnioskodawcy, dlatego doręczenie na ten adres było skuteczne. W ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania art. 42 K.p.a. Jeżeli bowiem jako adresat wskazana została jednostka organizacyjna, bądź osoba fizyczna pełniąca funkcję w jednostce organizacyjnej i sprawa dotyczy tej jednostki organizacyjnej, pisma doręcza się zgodnie z zasadami określonymi w art. 45 K.p.a. W sprawie jako adresat wskazany został wnioskodawca – [...] [...] Regionalne Centrum Gotówki we [...] i postanowienie odebrał pracownik wnioskodawcy. Skutek prawny doręczenia pisma jednostce organizacyjnej powstaje przez sam fakt jego odbioru dokonanego przez osobę upoważnioną. Dlatego też – w ocenie organu – zarzuty, że doręczenie było nieskuteczne są chybione. Nadto organ zaznaczył, że okoliczności dlaczego strona złożyła odwołanie z przekroczeniem ustalonego terminu nie podlegały badaniu. Byłoby to możliwe dopiero w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Takiego wniosku strona jednak nie złożyła. Organ podkreślił również, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są uprawnione do rozstrzygania, czy podmiot występujący z wnioskiem do organu prowadzącego postępowanie (PWIS) w sprawie o zgodę na odstępstwo od obowiązujących przepisów jest stroną bądź uczestnikiem tego postępowania, tym bardziej nie mogły więc rozstrzygać i nie rozstrzygały, w jakim aspekcie zaskarżone orzeczenie miałoby dotyczyć praw lub obowiązków [...] Sp. Z o.o. z siedzibą w [...], czy też [...] [...] Regionalne Centrum Gotówki we [...]. Postępowanie w sprawie zostało zainicjonowane wnioskiem [...] [...] Regionalne Centrum Gotówki we [...]. Przepisy prawa nie dają podstawy organom PIP do wydawania odrębnego aktu administracyjnego, orzekającego o tym, czy konkretny podmiot jest, czy nie jest stroną postępowania prowadzonego w sprawie przez inny organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżane rozstrzygnięcie jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) stanowi w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Na podkreślenie zasługuje także, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Pracy z [...] listopada 2013 r., Sąd doszedł do wniosku, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z § 25 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) w pomieszczeniach stałej pracy należy zapewnić oświetlenie dzienne, chyba że jest to niemożliwe lub niewskazane ze względu na technologię produkcji, a na stosowanie oświetlenia wyłącznie elektrycznego pracodawca uzyskał zgodę właściwego państwowego inspektora sanitarnego wydaną w porozumieniu z okręgowym inspektorem pracy. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] zwróciła się Kierownik Regionalnego Centrum Gotówki – [...], I. D., dołączając do wniosku wystawione dla niej upoważnienie do reprezentacji spółki – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, celem uzyskania zgody na zastosowanie wyłącznie oświetlenia elektrycznego, w pomieszczeniu skarbcowym w lokalizacji przy ul. [...] we [...]. Powyższy wniosek został przekazany Okręgowemu Inspektorowi Pracy celem wydania opinii w przedmiocie wniosku. Okręgowy Inspektor Pracy działał w sprawie jako organ współdziałający przy wydaniu decyzji w trybie art. 106 K.p.a. Uznać zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone I. D., z uwagi na określony w nim przedmiot, obejmowało także postępowanie przed organem współdziałającym, zważywszy zwłaszcza, że strona nie była wzywana do przedłożenia pełnomocnictwa do działania przed organami inspekcji pracy. Do Okręgowego Inspektora Pracy jako organu współdziałającego nie należało natomiast rozstrzyganie, kto jest stroną przedmiotowego postępowania, tzn. czy jest nią [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], czy też [...] [...]. Uwzględniając treść wniosku, a także jego uzupełnienia z [...] października 2013 r. w zakresie określenia strony wnioskującej, organ miał podstawy do kierowania korespondencji na adres Regionalnego Centrum Gotówki we [...]. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy takie postępowanie organu nie mogło wywołać oczekiwanych skutków prawnych. Okolicznością pozostającą poza sporem jest, że strona skarżąca 14 czerwca 2013 r. udzieliła I. D. upoważnienia do reprezentowania Spółki w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, chyba że działa ona przez przedstawiciela, wtedy pismo doręcza się temu przedstawicielowi. Jeżeli jednak strona posiada pełnomocnika, pisma na podstawie art. 40 § 2 K.p.a. doręcza się temu pełnomocnikowi, a jego pominięcie w doręczeniu pisma jest przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.(por. wyrok NSA z 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13). Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest doręczenie pisma pełnomocnikowi, od dnia powiadomienia organu o jego ustanowieniu. Strona po to go przecież ustanowiła, aby reprezentował jej interesy w postępowaniu. Można doręczyć pisma w takiej sytuacji zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi. Nie można jednak pominąć w tej czynności pełnomocnika. Jeżeli zaś organ administracji doręczył pismo zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie postępowania, w różnym czasie, datą doręczenia będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi. Przesłanie zaś pisma stronie nie wywołuje w tej sytuacji żadnego skutku prawnego, zwłaszcza zaś w kontekście obliczenia terminu do złożenia od tego pisma środka prawnego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2011 r., II OSK 1739/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Termin do wniesienia środka odwoławczego winien być liczony od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, a nie stronie. Doręczenie pisma stronie, jeśli ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne. Bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., II OSK 98/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo oraz literatura przedmiotu). W rozpoznawanej sprawie organ procedował z naruszeniem wymogów wynikających z art. 40 § 2 K.p.a. Postanowienie z [...] października 2013 r. zostało wysłane na adres [...] [...] RCG [...]. Jest to wprawdzie miejsce zatrudnienia pełnomocnika skarżącej (jest ona Kierownikiem Regionalnego Centrum Gotówki [...]), ale przesyłka zawierająca powyższe rozstrzygnięcie nie wskazywała I. D. jako adresata. Nie można zatem uznać, że tak zaadresowana przesyłka była kierowana do ustanowionego w sprawie pełnomocnika (por. wyrok NSA z 19 listopada 2013 r., II GSK 1072/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w pełnomocnictwie udzielonym I. D. jako adres dla doręczeń korespondencji dla pełnomocnika nie został podany adres [...] ul. [...], na który ww. postanowienie zostało przesłane. Odbierający korespondencję pracownik mógł co najwyżej działać za stronę, ale nie za pełnomocnika. W orzeczeniu z 14 listopada 2002 r. (III RN 115/02, OSNP 2004 nr 1 poz. 3) SN wskazał, że doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy może być dokonane wyłącznie adresatowi. Zasada ta w drodze analogii ma również zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W rozpoznawanej sprawie pominięcie pełnomocnika w procesie doręczenia postanowienia prowadziło do tego, że zażalenie na postanowienie z [...] października 2013 r. zostało uznane za złożone z uchybieniem terminu. Nie można zatem uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Nie jest bowiem dopuszczalne obciążenie strony skutkami błędnego działania organu. W sprawie brak jest potwierdzenia doręczenia postanowienia z [...] października 2013 r. pełnomocnikowi strony. Nie można zatem uznać, że doszło do jego skutecznego doręczenia. Doręczenie postanowienia stronie z pominięciem pełnomocnika było bezskuteczne. Nie otworzył się zatem termin do złożenia zażalenia. Oznacza to, że postanowienie stwierdzające wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest zatem doprowadzić do prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi strony postanowienia z [...] października 2013 r. Końcowo wyjaśnić należy, że nie mógł być uwzględniony wniosek strony skarżącej o uchylenie postanowienia z [...] października 2013 r. W przedmiotowym postępowaniu Sąd oceniał jedynie legalność postanowienia z [...] listopada 2013 r., które jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. Aby możliwa była ocena postanowienia odnoszącego się do istoty sprawy, musi zostać wyczerpany tryb instancyjny w tym znaczeniu, że kwestia związana z zorganizowaniem odstępstwa od obowiązku zapewnienia oświetlenia dziennego będzie przedmiotem badania organów dwóch instancji. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zażalenie zostało złożone z uchybieniem terminu warunku tego nie wypełnia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 P.p.s.a, a o zwrocie kosztów postępowania orzeczono w myśl art. 200 P.p.s.a.