II SA/Wa 710/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. stażysta Paulina Lichowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla punkt 1 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz decyzję zaskarżoną w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy punkt 1 decyzji organu I instancji Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...] w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. o numerze [...], Komendant Wojewódzki Policji w K. (zwany dalej: "Komendantem Wojewódzkim") przyznał P. W. (zwanemu dalej: "Skarżącym") równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego rodzinę. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Skarżący złożył do Komendanta Wojewódzkiego oświadczenie mieszkaniowe wraz z załącznikiem, w którym wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2018 r. Sąd Okręgowy w K. orzekł o rozwiązaniu przez rozwód jego małżeństwa. Podał także, iż jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w S.-K., przy ul. [...] i pod tym adresem jest zameldowany, natomiast aktualnie zamieszkuje wraz z rodzicami w S. K., przy ul. [...]. Oświadczył także, iż dojeżdża do miejsca pełnienia służby w K., zaś łączny czas przejazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem przekracza dwie godziny. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Komendant Wojewódzki – działając na podstawie m. in. art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – zmienił decyzję własną z dnia [...] października 2014 r. o przyznaniu Skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w ten sposób, że: (1) cofnął uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego w okresach od [...] grudnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. oraz od [...] kwietnia 2015 r. do [...] września 2018 r., a także (2) ustalił z dniem [...] września 2018 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla funkcjonariusza nie posiadającego rodziny. W uzasadnieniu organ podniósł, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że najbliższym przystankiem w stosunku do miejsca, w którym położony jest dom, którego Skarżący jest współwłaścicielem jest stacja "PKP S. K.", wobec czego dokonał analizy rozkładów jazdy pociągów na trasie S. K. – K., począwszy od dnia [...] października 2014 r. Analiza ta doprowadziła organ do wniosku, iż w okresach wskazanych w punkcie 1 decyzji, podroż w godzinach odpowiadających godzinom pracy Skarżącego, pomiędzy S. K. a K. i z powrotem trwała poniżej dwóch godzin. Wobec tego uznać należało, iż w okresach tych równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego Skarżącemu nie przysługiwał, bowiem posiadał on dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Natomiast, od dnia [...] września 2018 r. rozkład jazdy na trasie S. K. – K. ponownie uległ zmianie i podroż trwa przeszło dwie godziny w obie strony, co uprawniało do przyznania równoważnika pieniężnego od tego dnia. Skarżący wystąpił z odwołaniem od tej decyzji, w którym sformułował szereg zarzutów, w tym między innymi zarzut połączenia w jednym postępowaniu dwóch różnych postępowań, z których jedno zostało wszczęte z urzędu, a drugie na wniosek. Skarżący wskazał przy tym, iż o postępowaniu w sprawie cofnięcia równoważnika nie został zawiadomiony, co pozbawiło go możliwości brania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zaskarżaną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendant Główny utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko, iż Skarżący nie był uprawniony do równoważnika pieniężnego we wskazanych okresach, w których czas dojazdu pomiędzy miejscowością, w której usytuowany jest jego dom, a miejscowością pełnienia służby, nie przekraczał 2 godzin w obie strony. Komendant Główny wskazał w szczególności, iż najbliższym przystankiem komunikacji publicznej w stosunku do ul. [...] w S. K. jest stacja PKP – S. K., z której to stacji zainteresowany ma dogodne bezpośrednie połączenie do K., czyli miejsca pełnienia służby i z powrotem. W okresie od [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] września 2018 r. rozkład jazdy pociągów zmieniał się wielokrotnie, jednak tylko w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. czas dojazdu przekraczał dwie godziny w obie strony. Natomiast w pozostałym okresie czas ten wynosił niespełna dwie godziny, pociąg ze S. K. wyjeżdżał około godz. 5;57, w K. był około godz. 6:50, natomiast pociąg z K. wyjeżdżał ok. godz. 15:45, zaś w S. K. był ok. 16:45. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż średnio co trzy miesiące zmieniał się rozkład jazdy i godziny odjazdów zmieniały się nieznacznie, jednak łączny czas dojazdu nie przekraczał dwóch godzin. Dlatego też wydanie zaskarżonej decyzji było zasadne. Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargę na decyzję Komendanta Głównego z dnia [...] stycznia 2019 r. w zakresie utrzymującym w mocy punkt 1 decyzji Komendanta Wojewódzkiego, tj. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 92 ust 1 w związku z art. 88 ust 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przyjmujące, że Skarżący powinien dojeżdżać z miejsca zamieszkania do miejsca służby i z powrotem wskazanym przez organ środkiem publicznego transportu zbiorowego, tak by czas podroży w obie strony nie przekraczał 2 godzin i definiowało się w ten sposób zamieszkiwanie Skarżącego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby; b) art. 4 ust 1 pkt 12 i 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2016 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie innych niż kolej publicznych środków transportu zbiorowego; c) § 1 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem") poprzez przyjęcie, że Skarżący w okresach wskazanych w pkt 1 zaskarżonych decyzji nie spełniał przesłanek do równoważnika mieszkaniowego i zachodziła podstawa do cofnięcia ze skutkiem wstecznym przyznanego prawa do równoważnika za brak mieszkania w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej; d) art. 25 Kodeksu Cywilnego poprzez jego niezastosowanie, a zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, co w przypadku Skarżącego od [...] czerwca 2018r. oznacza S. K., a przez to przyjęcie, że dla potrzeb ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego brane jest pod uwagę miejsce jego zameldowania na pobyt stały i miejsce gdzie znajduje się dom jednorodzinny pozostający we współwłasności Skarżącego i jego byłej małżonki, tj. S. K., ul. [...], a nie miejsce faktycznego zamieszkiwania Skarżącego od [...] czerwca 2018 r. tj. S. K., ul. [...]; e) § 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że może on stanowić podstawę prawną do korygowania stanu ukształtowanego decyzją ostateczną, wobec skutków już zaistniałych, a nie stanowi podstawy do orzekania na przyszłość; 2) przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej i w części nieważnej decyzji Komendanta Wojewódzkiego; b) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie Skarżącego o wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia mu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2014 r. i prowadzenie go w warunkach nieważności tego postępowania, o której mowa w art. 156 k.p.a.; c) art. 16 k.p.a. poprzez zmianę decyzji ostatecznej decyzją organu pierwszej instancji podjętą w trybie art. 163 k.p.a. w warunkach braku przepisów szczególnych regulujących warunki cofnięcia prawa nabytego w oparciu o decyzję ostateczną; d) art. 163 kpa poprzez przyjęcie, że przepisem szczególnym pozwalającym na cofnięcie przyznanego prawa do równoważnika mieszkaniowego za okres wsteczny jest § 6 rozporządzenia. Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu Skarżący podniósł w szczególności, iż organy nie wzięły pod uwagę jego oświadczeń dotyczących dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, z których wynikało, że w jedną stronę w godzinach rannych na służbę dojeżdża koleją PKP tj. "[...]", a najdogodniejszym dla niego powrotem po zakończonej służbie do domu jest powrót busem firmy "S." z przystanku usytuowanego w K., ul. [...] (odjazd zgodnie z rozkładem jazdy o godz. 15:24), która to linia jest również środkiem publicznego transportu zbiorowego. Zdaniem Skarżącego, organy w sposób dowolny przyjęły zatem, że jedynym sposobem podróżowania jest przejazd kolejowy (PKP), natomiast wybór środka publicznego transportu zbiorowego powinien należeć do zainteresowanego, dla którego dojazd powinien być dogodny. Takim najdogodniejszym środkiem transportu po służbie jest dla Skarżącego oferta firmy "S.". W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem wydane w sprawie decyzje w zaskarżonej części naruszają prawo. Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, iż stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, obowiązkiem organów Policji jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast jeżeli ustawowe uprawnienie policjanta, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, nie zostało zrealizowane przez przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej o przydziale, policjant ten nabywa – co do zasady – prawo do świadczeń pieniężnych stanowiących zastępcze formy realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego. Świadczenia takie mają charakter kompensacyjny (służą wyrównaniu braku realizacji ustawowego prawa do lokalu mieszalnego) i pełnią funkcję surogatu zasadniczego prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego w naturze (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r. o I OSK 930/16; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tej kategorii świadczeń kompensacyjnych należy przede wszystkim prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Trzeba jednak pamiętać, że powyższe zastępcze uprawnienia mają charakter pochodny względem zasadniczego, ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Uprawnienia te powstają zatem i trwają jedynie w takim zakresie, w jakim istnieje ustawowe uprawnienie do lokalu mieszkalnego policjanta w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Konsekwencją pochodnego charakteru uprawnień do świadczeń zastępczych z art. 92 i art. 94 ustawy o Policji są ustawowe przesłanki negatywne przydziału policjantowi w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego (art. 95 ust. 1 ustawy o Policji), przesłanki negatywne przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 1 ust. 2 rozporządzenia) oraz podstawy wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 6 rozporządzenia). Z treści powyższych przesłanek i podstaw wynika, że uprawnienia do świadczeń zastępczych ustają lub ulegają zmianie już w momencie powstania okoliczności, które mają wpływ na istnienie lub zakres bazowego prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż § 6 rozporządzenia stanowi samoistną materialnoprawną podstawę do wydania decyzji o cofnięciu policjantowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1741/16, zgodnie z którym, decyzja o cofnięciu policjantowi w służbie stałej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma z jednej strony charakter konstytutywny, z drugiej zaś charakteryzuje się wsteczną skutecznością temporalną, a więc działa z mocą ex tunc. Zastosowana przez prawodawcę konstrukcja cofnięcia uprawnienia w drodze decyzji dowodzi, że skutki prawne decyzji w zakresie pozbawienia prawa mają moc wsteczną, a więc zostają powiązane z określonym, poprzedzającym dzień jej wydania momentem zaistnienia przesłanki utraty prawa do świadczenia zastępczego. Wsteczna skuteczność czasowa decyzji nie koliduje oczywiście z jej konstytutywnym charakterem. Również pochodny względem ustawowego prawa do lokalu mieszkalnego charakter uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu wymaga powiązania skutku cofnięcia tego uprawnienia z momentem zaistnienia przesłanek negatywnych jego nabycia lub trwania, które stanowią zasadniczo konsekwencję niespełnienia ustawowego warunku niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, zmiany stanu rodzinnego lub uzyskania innego świadczenia zastępczego (§ 6 rozporządzenia). Tymczasem działające w sprawie organy zawarły orzeczenie o cofnięciu Skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego w ramach decyzji zmieniającej ostateczną decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] października 2014 r. W podstawie prawnej decyzji zmieniającej przywołano zresztą przepis art. 163 k.p.a. Jak to natomiast wyżej wskazano, cofnięcie omawianego uprawnienia następuje poprzez wydanie samodzielnej decyzji w oparciu o § 6 rozporządzenia, nie zaś w trybie zmiany decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 163 k.p.a. Podzielić przy tym należy stanowisko Skarżącego, iż organy Policji połączyły w istocie dwa odrębne postępowania administracyjne w jedno, mimo tego, iż nie było ku temu ani podstaw ani potrzeby. Organ był bowiem uprawniony, pomimo postępowania toczącego się z wniosku Skarżącego, do wydania odrębnej decyzji z urzędu, opierając się wyłącznie na przepisie § 6 rozporządzenia. Postępowanie to wymagało przy tym zawiadomienia Skarżącego o jego wszczęciu z urzędu. Dostrzeżone uchybienia natury formalnej nie miały jednak autonomicznego wpływu na uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu, decydujące w sprawie znaczenie miało bowiem wadliwe ustalenie kwestii istotnych dla utraty przez Skarżącego uprawienia do pobieranego równoważnika pieniężnego. Z niespornych okoliczność faktycznych sprawy wynika, że Skarżący jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego. Okoliczność taka powoduje, że jego potrzeby mieszkaniowe uznaje się za zaspokojone, o ile jednak, dom ten znajduje się w miejscowości, w której Skarżący pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Nie jest również sporne, iż Skarżący pełni służbę w miejscowości K., natomiast przedmiotowy dom jest posadowiony w obrębie miejscowości S. – K.. Skoro zatem potrzeby mieszkaniowe Skarżącego nie są zaspokojone w miejscowości K., ustalenia wymagało, czy jego dom położony jest w "miejscowości pobliskiej" w stosunku do miejscowości, w której pełni on służbę. Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Analiza wskazanej normy w stanie faktycznym niniejszej prowadzi do przyjęcia, że chodzi o miejscowość, w której zlokalizowany jest dom Skarżącego, bowiem organy upatrują utraty omawianego uprawnienia Skarżącego z uwagi na bycie jego współwłaścicielem. Skoro zatem dom ten położony jest w miejscowości S. – K., to organ winien uwzględnić stację (przystanek) położony najbliżej, jednakże w obrębie tej miejscowości. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia bowiem to, że ustawodawca nie uwzględnia czasu dojazdu w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, zatem w niniejszej sprawie – w obrębie miejscowości S. – K., w której znajduje się dom Skarżącego. Skoro zatem przystanek położony najbliżej domu Skarżącego może teoretycznie znajdować się poza obrębem miejscowości, w której dom ten jest posadowiony, to należy a contrario uwzględnić czas dojazdu do tego przystanku. Z woli ustawodawcy nie uwzględnia się bowiem wyłącznie czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie danej miejscowości. Tymczasem organy przyjęły, że takim najbliższym przystankiem (stacją) jest "PKP S. – K.", nie uzasadniając przy tym, czy przystanek ten znajduje się w obrębie miejscowości S. – K.. Tym samym, uwzględniając wyłącznie czas przejazdu pomiędzy tą stacją a stacją K., nie zbadały, a co najmniej nie dały tego wyrazu w uzasadnieniach obu decyzji, czy Skarżący miałby dojeżdżać do wskazanego przystanku z innej miejscowości, który to dojazd należałoby uwzględnić do czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Niezależnie od powyższego Sąd zgadza się ze Skarżącym, iż organy w sposób nieprawidłowy dokonały obliczenia czasu przejazdu wyłącznie na jednej trasie kolejowej w obie strony. Tymczasem omawiany przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, wskazuje na różne przystanki (stacje), to jest: (1) położony najbliżej miejsca zamieszkania oraz (2) położony najbliżej miejsca pełnienia służby. W konsekwencji nie można przyjąć, jak uczyniły to organy, że chodzi tylko i wyłącznie o te same przystanki (stacje), bowiem w drodze powrotnej z miejsca pełnienia służby, przystankiem (stacją) położoną najbliżej, nie musi być ten sam przystanek, na którym policjant wysiadał podróżując na służbę z przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania. Okoliczność ta mogła mieć zresztą zasadnicze znaczenie dla ustalenia łącznego czasu dojazdu, bowiem organ dokonał swoich obliczeń z uwzględnieniem przystanku (stacji), który jak wywodzi Skarżący, nie był tym najbliższym miejsca pełnienia służby (w drodze powrotnej), a tym samym nie uwzględnił w ostatecznym rozrachunku czasu, który Skarżący musiałby poświęcić na dotarcie do wskazanej przez organ stacji kolejowej (jako znajdującej się w obrębie miejscowości K.). Czas ten niewątpliwie odpadał od łącznego czasu dojazdu, bowiem był liczony już od stacji PKP K. do stacji PKP S. – K.. Słusznie przy tym zauważa Skarżący, iż odwołanie się przez prawodawcę w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji do pojęcia "środków publicznego transportu zbiorowego" należy odczytywać w świetle definicji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym, publicznym transportem zbiorowym jest powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźników spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób. W konsekwencji, jeśli najbliższymi przystankami miejsca zamieszkania bądź miejsca pełnienia służby są przystanki obsługiwane przez przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy, to brak jest podstaw do wykluczania możliwości korzystania przez policjanta z oferowanych przez nich środków transportu zbiorowego. Nie sposób jest także pominąć tego, iż cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego Skarżącemu równoważnika pieniężnego nastąpiło za dwa wskazane w punkcie 1 decyzji Komendanta Wojewódzkiego okresy, tj. od [...] grudnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. oraz od [...] kwietnia 2015 r. do [...] września 2018 r. Potwierdza to również Komendant Główny w sentencji decyzji odwoławczej, którą utrzymano decyzję I instancji w zakresie punktu 1 o tożsamym brzmieniu. Tymczasem w uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy wyraźnie wskazuje – na stronie 4, w przedostatnim akapicie – iż: "W okresie od [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] września 2018 r. rozkład jazdy pociągów zmieniał się wielokrotnie, jednak tylko w okresie od [...] grudnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. czas dojazdu przekraczał dwie godziny w obie strony. Natomiast w pozostałym okresie czas ten wynosił niespełna dwie godziny [...]". Skoro zatem Komendant Główny potwierdził, że Skarżący nie spełniał omawianej przesłanki jedynie w okresie od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r., to niezrozumiałe jest utrzymanie w mocy punktu 1 decyzji Komendanta Wojewódzkiego również w odniesieniu do drugiego ze wskazanych okresów, tj. od [...] kwietnia 2015 r. do [...] września 2018 r. Owa rażąca sprzeczność już sama w sobie daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części z uwagi na wadliwość umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. W końcu zasadne jest odniesienie się do źródła podjętych przez Komendanta Wojewódzkiego działań, które doprowadziły w konsekwencji do cofnięcia przysługującego Skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Mianowicie organ dokonał pracochłonnej analizy rozkładów jazdy pociągów P. – od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] października 2018 r. (obejmujących – jak wynika z uzasadnienia decyzji – połączenia kolejowe pomiędzy S. – K. a K. w godzinach: 5:00 - 8:00 oraz trasę powrotną w godzinach: 15:00 - 18:00), bez uwzględnienia tego, z jakich środków publicznego transportu zbiorowego Skarżący w istocie korzystał w okresie tych prawie 4 lat, ewentualnie mógł skorzystać zamieszkując w domu zlokalizowanym przy ul. [...] w S. – K.. Rodzi się zatem istotne pytanie, czy w realiach faktycznych, ale także i prawnych niniejszej sprawy, bez znaczenia pozostawała kwestia "dogodności" dojazdu pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby, a jeśli tak, to czy można było domagać się od Skarżącego znajomości wszystkich rozkładów jazdy dostępnych środków publicznego transportu zbiorowego pomiędzy tymi miejscami, zważywszy na to, że jak to ustalił sam organ, rozkład jazdy na jednym tylko z takich połączeń ulegał zmianie 28 razy (średnio co trzy miesiące) w ciągu badanego okresu. Poszukując odpowiedzi na tak postawione pytanie, Sąd w składzie orzekającym, za zasadne uznaje odwołanie się do dotychczas wypracowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym akcentuje się, że jakkolwiek jedynym kryterium oceny statusu miejscowości pobliskiej jest czas przejazdu (do 2 godzin), to jednak nie można zupełnie abstrahować od kwestii związanych z jego dogodnością. Przyjmuje się bowiem, iż niezbędny (konieczny) czas dojazdu powinien odbywać się jednak w warunkach najdogodniejszych dla policjanta, tak by czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 314/15, "najdogodniejsze połączenie" niekoniecznie musi stanowić połączenie najkrótsze czy najtańsze. O "dogodności" decydować mogą również inne, subiektywne czynniki. Nielogiczne byłoby przyjęcie poglądu, zgodnie którym, ocena co tego, jaki dojazd do miejsca pełnienia służby jest dogodniejszy dla policjanta pozostawiona zostałaby organowi. Zawsze bowiem o tym, które połączenie jest dla policjanta w danym przypadku "dogodniejsze", decyduje on sam, a nie organ zobowiązany do zwrotu kosztów dojazdu. To uprawniony do zwrotu kosztów dojazdu decyduje o wyborze środka transportu (pociąg czy autobus) z punktu widzenia, które połączenie jest dla niego korzystniejsze. Pogląd ten został wprawdzie wypowiedziany w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, niemniej jednak wywody te zachowują aktualność również na gruncie kontrolowanej sprawy. W konsekwencji Sąd przyjął, iż nawet jeśli organ ustali, iż w danym okresie, dostępne jest inne połączenie środkami publicznego transportu zbiorowego, które jest krótsze od deklarowanego przez policjanta dojazdu, to z okoliczności tej nie może automatycznie wywodzić podstawy do cofnięcia uprawnienia na podstawie § 6 rozporządzenia. Organ winien bowiem uprzednio rozważyć, czy jest to połączenie najdogodniejsze dla funkcjonariusza w realiach konkretnej sprawy. Niewątpliwie wymaga to przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w tym obejmującego ustalenie tego, czy policjant miał świadomość ewentualnych zmian w rozkładach jazdy innych środków publicznego transportu zbiorowego i czy mógł z nich korzystać w danym okresie, którego to postępowania zabrakło w niniejszej sprawie. Z tych względów Sąd uznał, iż działające w sprawie organy naruszyły w zaskarżonej części, przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, jak również przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze to, iż Sąd uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego w zakresie punktu 1, pozostawiając ją w obrocie prawnym w pozostałym zakresie, tylko od organu będzie teraz zależało rozważenie, czy Skarżący utracił prawo do równoważnika pieniężnego i ewentualnie za jaki okres. Pamiętać przy tym należy, iż cofnięcie takiego uprawnienia może nastąpić po wszczęciu i przeprowadzeniu stosowanego postępowania, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił punkt 1 decyzji I instancji oraz zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymano nią w mocy punkt 1 decyzji I instancji, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – w sentencji wyroku.