II SA/Wa 743/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Anna Mierzejewska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w [...] nr [...] oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie rozpatrzenia skargi E.M. na postępowanie Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. B.W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w dniu [...] stycznia 2015 r. Rada Gminy w B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi E.M. na postępowanie Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. B.W. Uchwała powyższa została doręczona Wojewodzie [...] jako organowi nadzoru w dniu [...] stycznia 2015 r. Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy w B. uznała skargę na postępowanie Dyrektora Zespołu Publicznych Placówek Oświatowych w B. – B.W. za zasadną z przyczyn określonych w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Zarzuty zawarte w skardze dotyczyły rozwiązania przez Dyrektora ZPPO stosunku pracy z E.M. z naruszeniem procedury rozwiązywania stosunku pracy z radnym. W ocenie Wojewody [...] Rada Gminy w B. podejmując uchwałę nr [...] przekroczyła zakres swoich kompetencji, czym w istotny sposób naruszyła art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 223, art. 229 pkt 3 i art. 231 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) - dalej: k.p.a. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż organy te mogą działać tylko na podstawie i w granicach wyznaczonych im przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy w B., dokonując ustaleń faktycznych oceny prawnej w zakresie prawidłowości rozwiązania stosunku pracy przez dyrektora ZPPO w B., w sposób nieuprawniony wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla sądu pracy, a tym samym istotnie naruszyła ww. konstytucyjną zasadę legalizmu. Odnosząc się do przedmiotu skargi i zakresu postępowania skargowego w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. wskazano, że skarga jest rodzajem środka prawnego o charakterze actio popularis. Jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 227 k.p.a. Użyty w niej zwrot "w szczególności" wskazuje, iż ma ona charakter otwarty a wyliczenie przedmiotu skargi jest jedynie przykładowe. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie prawa administracyjnego poglądem, skargę w rozumieniu k.p.a. charakteryzują dwa warunki. Po pierwsze nie posiada ona cech środka prawnego uregulowanego w k.p.a. lub procedurach szczególnych, po drugie zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika (por. J. Starościak (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1964, s. 241). Stwierdzono, iż postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego (zob. wyrok WSA w Warszawie a dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 13/10 opubl. w CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie, skarga rozpatrzona uchwałą nr [...] może stanowić podstawę wniesienia powództwa do sądu pracy, stosownie do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 459-4777), Kodeksie pracy (dział II) i art. 91 c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191) odsyłającym w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami tej ustawy, do Kodeksu pracy. W świetle powyższego uznano, iż Rada Gminy w B. uruchamiając jednoinstancyjne postępowanie skargowe i uznając się za organ właściwy do jego przeprowadzenia w sprawie, do której załatwienia nie miała kompetencji, w sposób istotny naruszyła przepisy art. 223 § 1, art. 229 pkt 3 i art. 231 k.p.a. Zgodnie z art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych – rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Z powyższego przepisu wynika obowiązek przestrzegania przez organ swojej właściwości z urzędu i rozpatrywania skarg tylko w zakresie posiadanych kompetencji. Artykuł 229 pkt 3 k.p.a. stanowi, iż jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (czyli spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej) – rada gminy. Właściwym organem do rozpatrzenia skargi na kierownika jednostki organizacyjnej (w niniejszej sprawie – dyrektora ZPPO), jest co do zasady Rada Gminy, pod warunkiem wszak, że owa skarga nie posiada cech innego środka prawnego, który blokuje uruchomienie postępowania skargowego. Rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , w którym skarżący Burmistrz Gminy B. zarzucił naruszenie: 1. art 7 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy B. nie ma uprawnień do dokonywania oceny prawnej w zakresie rozwiązywania stosunku pracy przez dyrektora ZPPO w B. czym Rada Gminy w B. miała naruszyć konstytucyjną zasadę legalizmu; 2. art. 223 § 1 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Gminy w B. nie posiadała kompetencji do rozpatrywania skarg na kierownika jednostki organizacyjnej – dyrektora ZPPO w B.; 3. art. 229 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 231 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy polegające na uznaniu, że Rada Gminy nie jest organem właściwym do rozpoznania skargi na kierownika jednostki organizacyjnej – dyrektora ZPPO w B., wobec czego winna była uznać się za niewłaściwą i przekazać skargę właściwemu organowi, co miało wpływ na wynik sprawy; i wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi podała, że zaskarżonym rozstrzygnięciem organ stwierdził nieważność uchwały nr [...] wydanej przez skarżącego. Rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe. Ad. 1 zarzut błędnej wykładni art. 7 Konstytucji RP – organ nadzoru stwierdził, że skarżący dokonując ustaleń i oceny prawnej w zakresie prawidłowości rozwiązania stosunku pracy przez dyrektora ZPPO w B. w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje zastrzeżone dla sądu pracy czym skarżący naruszył konstytucyjną zasadę legalizmu. Z opinią organu nie sposób się zgodzić, jest to bowiem jego subiektywna opinia nie poparta stanowiskiem doktryny ani judykatury, ponadto ustawa zasadnicza nie wyłącza kompetencji do rozpatrywania przez rady gmin skarg na działalność kierowników jednostek organizacyjnych. Skoro przepisy Działu VIII k.p.a. zatytułowanego Skargi i wnioski k.p.a. wprost przyznają uprawnienie radzie gminy do rozpatrywania skarg, to twierdzenie organu nadzoru, że rada gminy podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla sądu pracy jest z gruntu nieuprawnione. W przypadku gdyby osoba zainteresowana złożeniem powództwa do sądu pracy przeciwko kierownikowi jednostki organizacyjnej załączyła do pozwu przedmiotową uchwałę, byłaby ona wiążąca dla sądu orzekającego, albowiem stanowiłaby negatywną ocenę działań podejmowanych przez kierownika jednostki organizacyjnej podporządkowanej organowi prowadzącemu – w tym przypadku Burmistrzowi Gminy B., w stosunku do pracowników ZPPO i sposobu rozwiązywania z nimi stosunku pracy. Podkreśliła, że wydając niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze uchylające uchwałę nr [...] organ nadzoru ograniczył E.M. prawo do sądu, a tym samym naruszył prawo do sądu zagwarantowane Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w art. 45 ust. 1, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Zasadę tę uzupełnia art. 77 ust. 2 Konstytucji zawierający zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw oraz art. 78, w myśl którego każda ze stron postępowania ma prawo do zaskarżeń orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ad 2. Organ nadzoru wydając niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze błędnie uznał jako niewłaściwe, uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania skargowego przez Radę Gminy w B., która w opinii organu nadzoru nie miała kompetencji do rozpoznania tego typu skarg. Stosownie do treści art. 63 Konstytucji RP każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych, jeśli tylko pozostają w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Końcowe zdanie art. 63 Konstytucji RP, które stwierdza, że tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa, odnoszące się do szczegółowego sposobu realizacji tego prawa w ustawie, ma odzwierciedlenie właśnie w dziale VIII k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że Rada Gminy w B., dokonując ustaleń faktycznych i oceny prawnej w zakresie prawidłowości rozwiązania stosunku pracy przez dyrektora ZPPO w B., w sposób nieuprawniony wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla sądu pracy a tym samym istotnie naruszyła art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie, skarga rozpatrzona uchwałą nr [...] może stanowić podstawę wniesienia powództwa do sądu pracy, stosownie do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 459-4777), Kodeksie pracy (dział II) i art. 91 c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191) odsyłającym w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami tej ustawy, do Kodeksu pracy. Skoro zatem skarga, będąca przedmiotem rozpoznania przez Radę Gminy w B., może stanowić podstawę wniesienia powództwa, nie powinna uruchomić postępowania skargowego. Postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie bowiem uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa, wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 13/10, opubl. w CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie organu nadzoru nie ma racji skarżący twierdząc, iż uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda [...] skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym byłaby wiążąca dla sądu cywilnego – sądu pracy w przypadku jej załączenia do pozwu. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 Kodeksu postępowania cywilnego, w postępowaniu cywilnym sąd związany jest wyłącznie ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż wydając skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organ nadzoru ograniczył prawo pani E.M. do sądu. Z żadnego bowiem przepisu nie wynika obowiązek poprzedzenia wniesienia powództwa z zakresu prawa pracy stosowną uchwałą organu stanowiącego gminy. Zdaniem organu nadzoru zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie stanowi warunku sine qua non wniesienia powództwa do sądu cywilnego, nieuprawniony jest zatem pogląd skarżącego o naruszeniu przez organ nadzoru zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do sądu. Zgodnie ze stanowiskiem piśmiennictwa prawniczego, ze skargą w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a. mamy do czynienia, gdy spełnione są dwa wymogi: nie jest innym środkiem prawnym przewidzianym w k.p.a. a także innych przepisach postępowania (zarówno administracyjnego jak i sądowego), oraz zawiera zarzut nieprawidłowej działalności organu lub pracownika. Skarga dotyczy tym samym działań organów lub ich pracowników, które miały miejsce w przeszłości, przed jej wniesieniem, natomiast wniosek dotyczy możliwych przyszłych działań organów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Kędziory, Warszawa 2011, s. 954, 975). Dokonanie właściwej klasyfikacji danego zagadnienia jako skargi lub innego środka prawnego jest pierwszym a zarazem kluczowym działaniem organu, warunkującym zgodność z prawem kolejnych działań w sprawie. Zgodnie z zasadą jednotorowości proceduralnej wykluczona jest bowiem możliwość wykorzystywania różnych procedur jednocześnie lub kolejno w tej samej sprawie. Niniejszą zasadę ucieleśniają unormowania art. 233-235 k.p.a., które określają zasadę wszczęcia postępowania w przypadku złożenia skargi przez stronę (art. 233), rozpatrywanie skargi w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art. 234) oraz zagadnienie złożenia skargi w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną (art. 235). Zgodnie z brzmieniem art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych – rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Powyższe unormowanie wprowadza zasadę poszanowania przez organy swojej właściwości do rozpatrywania i załatwiania skarg. Zawiera ono również, w ocenie Wojewody [...], zakaz rozpatrywania przez organy w postępowaniu skargowym środków prawnych nie spełniających wymogów skargi. Unormowanie art. 223 k.p.a. znajduje swój wyraz w kolejnych przepisach k.p.a., w tym w art. 231 formułującym obowiązek przekazania skargi organowi właściwemu lub wskazania właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy – w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o przepis art. 229 pkt 3 k.p.a. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, nie narusza ono prawa. Wskazać należy na treść art. 227 k.p.a., który wyraźnie określa granice przedmiotowe skargi. W świetle przepisów Działu VIII, Rozdziału 2 skargi Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego: "Skargi", wpłynięcie do Rady pisma zainteresowanego podmiotu może zakończyć się uznaniem tego pisma za skargę, a w rezultacie przeprowadzeniem postępowania zakończonego uchwałą o stwierdzeniu zasadności lub niezasadności skargi. Może też skutkować podjęciem uchwały o niedopuszczalności uznania pisma za skargę z uwagi na brak cech skargi. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. E.M. złożyła skargę na Dyrektora ZPPO w B. B.W. w związku z rozwiązaniem przez Dyrektora ZPPO w B. stosunku pracy z ww. bez zgody Rady Gminy B., pomimo to, że osoba ta piastuje mandat radnego gminy. O tym, czy dane pismo jest skargą w rozumieniu art. 227 k.p.a. nie decyduje jego tytuł lub ogólna wymowa, lecz istota zawartych w jego treści sformułowań – zarzutów. Skarga stanowi bowiem pewien zarzut. W niniejszej sprawie, Rada Gminy w B. nie dokonała wnikliwej analizy pisma E.M. Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] Rada Gminy w B. dokonując ustaleń faktycznych i oceny prawnej w zakresie prawidłowości rozwiązania stosunku pracy przez dyrektora ZPPO w B., w sposób nieuprawniony wkroczyła w kompetencje zastrzeżone dla sądu pracy czym naruszyła konstytucyjną zasadę legalizmu. Podkreślić należy w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. że skarga jest rodzajem środka prawnego o charakterze actio popularis. Jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, o czym świadczy regulacja zawarta w art. 227 k.p.a. Użyty w niej zwrot "w szczególności" wskazuje, iż ma ona charakter otwarty a wyliczenie przedmiotu skargi jest jedynie przykładowe. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie prawa administracyjnego poglądem, skargę w rozumieniu k.p.a. charakteryzują dwa warunki. Po pierwsze nie posiada ona cech środka prawnego uregulowanego w k.p.a. lub procedurach szczególnych, po drugie zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika (por. J. Starościak (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Komentarz, 1964, s. 241). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego (zob. wyrok WSA w Warszawie a dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SAB/Wa 13/10 opubl. w CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie, skarga rozpatrzona uchwałą nr [...] może stanowić podstawę wniesienia powództwa do sądu pracy, stosownie do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 45 9-4777), Kodeksie pracy (dział II) i art. 91c ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191) odsyłającym w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami tej ustawy, do Kodeksu pracy. W świetle powyższego uznać należy, iż Rada Gminy w B. uruchamiając jednoinstancyjne postępowanie skargowe i uznając się za organ właściwy do jego przeprowadzenia w sprawie, do której załatwienia nie miała kompetencji, w sposób istotny naruszyła przepisy art. 223 § 1, art. 229 pkt 3 i art. 231 k.p.a. Zgodnie z art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe, organy samorządu terytorialnego, inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych – rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Z powyższego przepisu wynika obowiązek przestrzegania przez organ swojej właściwości z urzędu i rozpatrywania skarg tylko w zakresie posiadanych kompetencji. Artykuł 229 pkt 3 k.p.a. stanowi, iż jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (czyli spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej) – rada gminy. Właściwym organem do rozpatrzenia skargi na kierownika jednostki organizacyjnej (w niniejszej sprawie – dyrektora ZPPO), jest co do zasady Rada Gminy, pod warunkiem wszak, że owa skarga nie posiada cech innego środka prawnego, który blokuje uruchomienie postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Stosownie do art. 231 k.p.a., jeżeli organ który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia , obowiązany jest niezwłocznie , nie później jednak niż w terminie siedmiu dni przekazać ją właściwemu organowi zawiadamiając o tym skarżącego albo wskazać mu właściwy organ. Rada Gminy w B. podejmując uchwałę nr [...] i samodzielnie rozstrzygając kwestie nie leżące w jej gestii nie wypełniła obowiązku wynikającego z powołanego przepisu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji