II SA/Wa 744/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] Oddział w [...] na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1.uchyla zaskarżone postanowienie, 2.zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] Oddział w [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] Oddział w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z [...] stycznia 2019 r., którym organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o powierzeniu dokumentacji osobowo-płacowej na przechowanie wyznaczonemu archiwum państwowemu, w oparciu o art. 51z ustawy z 1 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2018 r., poz. 217 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w [...], Oddział w [...] zwrócił się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z wnioskiem z [...] października 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentów zlikwidowanej Fotograficznej Spółdzielni Pracy [...] w [...] (akt osobowych pracowników, kart wynagrodzeń oraz listy płac) do wyznaczonego archiwum państwowego, na podstawie at. 51z ust. 1 powołanej ustawy. Wnioskodawca podał, że z pisma Sądu Rejonowego [...] w [...] w [...] Wydział Gospodarczy KRS z [...] grudnia 2016 r. (którego kopię załączył do wniosku), wynika, że Fotograficzna Spółdzielnia Pracy [...] w [...] do [...] grudnia 2015 r. nie została "przerejestrowana" do KRS. W związku z tym, stosownie do art. 9 ust. 2a ustawy z 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające do ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. nr 121, poz. 770) , z dniem [...] stycznia 2016 r. została z mocy prawa wykreślona z rejestru. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że dysponuje tymi dokumentami (zostały złożone w 2016 r. wraz z wnioskiem o ustalenie kapitału początkowego). Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że z przepisu art. 51ab ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach wynika, że dokumentacja wytworzona przez zlikwidowane spółdzielnie i organizacje spółdzielcze jest przechowana przez związki rewizyjne zrzeszające spółdzielnie oraz Krajową Radę Spółdzielczą, w sposób i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych (Dz. U. Nr 47, poz. 248), wydanym na podstawie art. 129 ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze. Według § 1 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, w przypadku postawienia spółdzielni w stan likwidacji, dokumentacja niearchiwalna, w tym także dokumentacja osobowo-płacowa, której okres przechowywania jeszcze nie upłynął, powinna zostać przekazana na nieodpłatne przechowanie związkowi rewizyjnemu, w którym była zrzeszona spółdzielnia (lub jeżeli takiego związku nie było lub został zlikwidowany - Krajowej Radzie Spółdzielczej). W konkluzji organ stwierdził, że przepis art. 51ab ustawy jest przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisu art. 51z ustawy, na który powołuje się strona we wniosku o wydanie decyzji. Oznacza to, że "brak jest uzasadnionych prawnie przesłanek" do wydania w tej sprawie decyzji nakazującej złożenie dokumentacji we wskazanym archiwum państwowym, na podstawie art. 51z ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...] Oddział w [...] w skardze wniesionej do Sądu na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z [...] stycznia 2019 r. zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 51z ust. 1 i art. 51ab ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych. Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła m. in., że rozporządzenie, na które powołuje się organ w zaskarżonym postanowieniu nakłada na związek rewizyjny, w którym zrzeszona była spółdzielnia (Krajową Radę Spółdzielczą) obowiązek przyjęcia dokumentacji zlikwidowanej spółdzielni tylko od likwidatora (§ 1) lub syndyka masy upadłości spółdzielni (§ 4) w sytuacjach określonych w tym przepisie (tj. art. 133 lub 136 Prawa spółdzielczego). W tej sprawie te sytuacje nie występują. W pozostałych przypadkach ma zastosowanie art. 51z ustawy, który stanowi, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może wydać decyzję nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego w Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpatrywanej sprawie wymienione przesłanki zastosowania art. 51z ustawy zostały spełnione: Spółdzielnia [...] w [...] została wykreślona z rejestru z mocy art. 9 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę o KRS (bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego), dalsze przechowywanie dokumentacji w archiwum ZUS może przyczynić się, ze względu na stan tych dokumentów, do dalszej ich degradacji. Skarżący dodał, że skoro Spółdzielnia została wykreślona z rejestru z mocy prawa, to już z tego tylko powodu nie ma podstaw do zastosowania przepisów powołanego rozporządzenia. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że jeżeli uznać, że tylko likwidator lub syndyk może dokonać przekazania dokumentacji spółdzielczej do związku rewizyjnego lub Krajowej Rady Spółdzielczej, to wówczas nie znajdowałyby również zastosowania przepis art. 51z ust. 1 ustawy (jest bowiem zamieszony w rozdziale "Postępowanie z dokumentacją osobową i płacową w przypadku likwidacji lub upadłości pracodawcy") oraz art. 129 Prawa spółdzielczego (zamieszczony w dziale XII "Likwidacja spółdzielni), co prowadzi do wniosku, że brak byłoby przepisów określających sposób postępowania z dokumentacją podmiotów, w których nie toczy się postępowanie likwidacyjne lub upadłościowe (brak likwidatora lub syndyka). W dniu 23 lipca 2019 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego z 15 lipca 2019 r. wraz z załączonym do niego pismem Krajowej Rady Spółdzielczej z 27 czerwca 2019 r., w którym Krajowa Rada stwierdziła, że nie jest podmiotem właściwym w sprawie dokumentacji niearchiwalnej po nieistniejącej Fotograficznej Spółdzielni Pracy [...]. Krajowa Rada Spółdzielcza wywiodła, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 4 kwietnia 1995 r. w sprawie sposobu i czasu przechowywania ksiąg i dokumentów zlikwidowanych spółdzielni oraz organizacji spółdzielczych dotyczy sytuacji, gdy to likwidator spółdzielni przechowuje i odpowiednio zabezpiecza księgi i dokumenty spółdzielni, a następnie przekazuje odpłatnie tę dokumentację wskazanym tam podmiotom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o powierzeniu dokumentacji osobowo-płacowej na przechowanie wyznaczonemu archiwum państwowemu, w oparciu o art. 51z ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, narusza prawo i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo). Inaczej mówiąc, istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", a wiec której ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ (por. np. wyrok WSA z 15 maja 2019 r. II SA/Gd 45/19 (lex nr 2676387). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16). Zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ma w istocie charakter merytoryczny, a nie wyłącznie formalny. Należy przypomnieć, że strona skarżąca we wniosku z dnia 19 października 2018 r. domagała się od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 51z ustawy o zasobach archiwalnych i archiwach, a więc wskazała podstawę materialnoprawną żądania. Organ w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do tego przepisu prawnego, uznając, że nie może on mieć w tej sprawie zastosowania. Stwierdził, że "brak jest uzasadnionych prawnie przesłanek" do wydania w tej sprawie decyzji nakazującej złożenie dokumentacji we wskazanym archiwum państwowym. W istocie więc organ odmówił wydania pozytywnej dla strony decyzji uwzględniające jej żądanie, nadając tej odmowie formę rozstrzygnięcia procesowego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie Organ dokonał zatem merytorycznej oceny żądania objętego wnioskiem w formie procesowej. Potwierdzeniem "merytorycznego" a nie "formalnego" charakteru tego postanowienia jest zresztą skarga, w której skarżący odnosząc się do treści postanowienia kwestionuje merytoryczne ustalenia organu tam zawarte. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w istocie wszczął w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, a następnie zakończył je postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania z powodu niezasadności żądania stanowiącego przedmiot wniosku. Zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i to naruszenie zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Organ rozpatrując ponownie sprawę weźmie pod uwagę treść art. 104 § 1 i 2 k.p.a., które to przepisy określają formę załatwienia sprawy administracyjnej. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a §1 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.