II SA/Wa 746/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego według stanowiska uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2015 sygn. akt II SA/Wa 943/14 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z poprzedzającą ja decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] lipca 1999 r. w sprawie wyznaczenia J. P. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [...], w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska służbowego do uposażenia U:14. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1860/12 zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2012 r. i decyzję ją poprzedzającą przesądził, że w sprawie konieczne jest ustalenie, czy uposażenie przyznane radcy prawnemu będącemu żołnierzem zawodowym, kształtowało się na poziomie głównego specjalisty, a z akt wynika, że nie odpowiadało ono temu poziomowi uposażenia. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej jako "P.p.s.a" został naruszony, także i dlatego, że mając na uwadze wytyczne Sądu organ powołuje się na nowe okoliczności, mianowicie te, które wynikają z regulacji wewnętrznych ustalających ówczesne uposażenie skarżącego. Stosownie do tych regulacji w zakresie ustalenia uposażenia żołnierza dodatkowego wskazuje na naruszenie art. 87 Konstytucji RP, który wylicza kategorie aktów prawnych określanych mianem źródła prawa, wśród których brak jest regulacji wewnątrzresortowych. Organ dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy winien kierować się wskazaniami zawartymi ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1343/13, sprawdzając czy ustalone mocą decyzji w 1999 r. uposażenie jest prawidłowe i czy decyzja ta nie zawiera kwalifikowanych wad, które uzasadniałby stwierdzenie jej nieważności. Szef Wojewódzkiego Sztabu Generalnego w [...], na podstawie art. 104 § 1 Kpa oraz art. 7 ust. 2 i 3 a także art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 z późn. zm.) w zw. z decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] (pkt [...]) z dnia [...] lipca 1999 r. wyznaczającej J. P. na stanowisko służbowe [...] Wydziału – Radcy Prawnego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [...] w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska służbowego do grupy uposażenia U:14, w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał ww. kwotę [...] zł jako różnicę – pomiędzy grupą uposażenia U:14 a grupa uposażenia U:11 – za okres od dnia 15 listopada 1999 r. do dnia 9 października 2002 r. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 11 lipca 2017 r. do dnia zapłaty. J. P. złożył do Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej odwołanie od decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zarzucając, że została wydana z naruszeniem jego prawa, a w szczególności poprzez wadliwe zastosowanie: 1) art. 22 ze zn. 4 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych, 2) art. 75 ust. 3 i art. 81 ustawy pragmatycznej żołnierzy zawodowych. Podnosząc te zarzuty ww. wniósł o uwzględnienie odwołania w całości, zgodnie z podniesionymi zarzutami, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji celem wydania decyzji zgodnie z prawem. Odwołujący się w uzasadnieniu odwołania podał, że Minister Obrony Narodowej w dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], w której przyznał mu wyrównanie uposażenia za okres służby na stanowisku [...] Wydziału [...] w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [...] od 13 lipca 1999 r. do [...] października 2003 r. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ ustalił kwotę dotyczącą inne okresu. Faktycznie organ ustalił różnice w uposażeni pomiędzy grupami U od 1 grudnia 1999 r., całkowicie pomijając okres 15 dni (pół miesiąca listopada 1999 r.), gdy wykonywał on obowiązki radcy prawnego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [...]. W jego ocenie organ również błędnie naliczył odsetki od 13 lipca 2017 r. Dyrektor Departamentu [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w dniu [...] marca 2018 r. wydał decyzje nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. przyznał J. P. uposażenie zasadnicze według stanowiska służbowego przewidzianego dla grupy uposażenia U:11. Do wykonania pozostałą tylko część techniczna, polegająca na wyliczeniu kwoty wyrównania uposażenia i jego wypłaty. Sprawa obliczenia wysokości wyrównania uposażenia oraz jego wypłaty jest czynnością techniczną. Organ jest uprawniony do określenia wysokości uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego w formie decyzji wyłącznie poprzez określenie grupy uposażenia. Przepisy zarówno wówczas obowiązującej ustawy o uposażeniu żołnierzy, jak też obecnie obowiązującej ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 173) nie przewidują wydawania comiesięcznych decyzji administracyjnych określających uposażenie jakie żołnierzowi zostanie w danym miesiącu wypłacone. Z tego względu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja określająca wysokość uposażenia została wydana bez podstawy prawnej. Taka decyzja mogłaby się ostać w obrocie prawnym, gdyby organ nie wydał decyzji o przyznaniu grupy uposażenia W tej sytuacji należało uchylić zaskarżoną decyzję w tej części i umorzyć postępowanie w tym zakresie. J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że decyzja nr [...] Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2018 r. jest wadliwa, narusza bowiem szereg przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tj. art 6 ust. 2 pkt 2, art. 8 ust. 1 w zw. z art 1 pkt 4, art. 73, art. 75 ust. 3. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do wydania decyzji rozstrzygającej jego wniosek złożony do organu I instancji, tj. o należnościach finansowych (za okres 1999 – 2003, będących konsekwencją wykonania decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 P.p.s.a. Stosownie do dyspozycji zawartej art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W świetle powyższych przepisów skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w którym ustawodawca określił jeden z rodzajów rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W tej sytuacji kontroli Sądu poddana jest kwestia prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji tej formy rozstrzygnięcia. Łączy się to przede wszystkim z koniecznością oceny, czy Dyrektor Departamentu [...] MON zasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Należy jednak zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, wedle którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX nr 794506, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1622/09, LEX nr 746692 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Jak wskazano w przywołanych orzeczeniach, art. 105 § 1 Kpa nie może być interpretowany rozszerzająco, a to ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym. Należy przy tym podkreślić, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 489). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Podkreślić należy, że dopiero w sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne, czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 Kpa), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko tyle, co "umarza postępowanie w sprawie". Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 K.p.a.), a zasada ta realizowana jest, m. in. przez uregulowanie zawarte w art. 127 § 1 Kpa - tj. prawo do wniesienia odwołania. Uprawnienie to oparto jednak na zasadzie skargowości, przyznając je wyłącznie stronie postępowania. Oznacza to, że odwołanie jest środkiem prawnym zaskarżenia decyzji administracyjnej, z którego, z woli ustawodawcy, może skorzystać tylko podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 Kpa. Skarżący z prawa tego skorzystał. Dla zakwalifikowania czynności jako odwołania organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić ustalenia co do dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną), zachowanie wymogów formalnych czynności (art. 63 K.p.a.), zachowanie terminu (art. 129 § 2 K.p.a.). Wynik tych ustaleń może prowadzić do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej. Twierdzenie odwołującego może zostać natomiast zweryfikowane tylko w sposób procesowy – na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy wyłącznie tego, czy sprawa o ustalenie różnicy w uposażeniu żołnierza zawodowego zwolnionego ze służby podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy pragmatycznej, żołnierze zawodowi otrzymują uposażenie i inne należności pieniężne określone w ustawie. Uposażenie jest nierozerwalnie związane z pełnieniem służby przez żołnierza zawodowego, co oznacza, że prawo do niego żołnierz uzyskuje tylko w okresie pełnienia służby. Nie istnieje możliwość nabycia prawa do uposażenia już po rozwiązaniu stosunku służbowego. Oznacza to, że wszelkie roszczenia żołnierza zawodowego dotyczące należnego uposażenia podlegają załatwieniu na zasadach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nawet wtedy gdy zostały zgłoszone już po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Żądanie wyrównania należnego uposażenia może bowiem wynikać wyłącznie z faktu pozostawania przez żołnierza w stosunku służbowym i pełnienia służby. Charakter świadczenia pieniężnego jakim jest uposażenie i czas w jakim powstaje do niego prawo powoduje, że żołnierz zawodowy zwolniony ze służby może dochodzić swoich praw w tym zakresie na takich samych zasadach jak żołnierz pozostający w służbie. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II PZP 7/09 sformułowana została teza, zgodnie z którą w sprawach o roszczenia żołnierza zawodowego o potrąconą część uposażenia i o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia droga przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna, chyba że uprzednio organ administracji wojskowej lub sąd administracyjny uznały się w tych sprawach za niewłaściwe (art. 2 § 3 i art. 191 K.p.c.); wówczas właściwy jest sąd pracy. Przypomnieć trzeba, że wymieniona uchwała dotyczyła należności pieniężnych żołnierza zawodowego zwolnionego ze służby wojskowej. Sprawa ustalenia różnicy pomiędzy grupami uposażenia w uposażeniu żołnierza zawodowego (byłego żołnierza) ( niedopłaty uposażenia ), wymaga wydania przez właściwy organ wojskowy decyzji administracyjnej. Decyzja ta winna określać kwotę, o którą pomniejszono żołnierzowi uposażenie. Kwestia natomiast wypłaty należności z tego tytułu stanowi niewątpliwie czynność materialno – techniczną. Stosunek prawny, na podstawie którego skarżący dochodzi roszczeń nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), lecz stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Żołnierze zawodowi pełnią bowiem służbę w oparciu o administracyjny stosunek zatrudnienia. Sprawa ustalenia uposażenia i innych świadczeń przysługujących żołnierzowi zawodowemu powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu administracji wojskowej. Podkreślić należy, że skoro skarżący w odwołaniu kwestionował wysokości świadczeń określonych w decyzji organu pierwszej instancji, to tym bardziej niezrozumiałe jest skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany są uwzględnić powyższe rozważania i wydać rozstrzygnięcie, które zostanie w sposób właściwy uzasadnione i odnosić się będzie w całości do rodzaju i wysokości należnych świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby wojskowej, a określonych w jego wniosku z dnia [...] września 2017 r. i w szczególności dotyczących różnicy pomiędzy grupami uposażenia w kwestionowanym przez skarżącego okresie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.