II SA/Wa 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] października 2016 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M.K. kwotę 514 zł (słownie: pięćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 368/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] listopada 2015 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Organ sporządzając uzasadnienie decyzji dotyczącej przyznania dodatku służbowego strażakowi, nie odniósł się w nim do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212), mimo, iż przepis ten określa warunki przyznawania i okoliczności uwzględniane przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego. Organ poprzestał jedynie na przywołaniu treści ww. normy prawnej. Nie odniósł jej jednak do osoby skarżącego. Samo stwierdzenie organu, że wywiązywanie się przez strażaka z obowiązków służbowych nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się z nich w okresie przed wydaniem decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego, nie spełnia kryterium prawidłowo i wyczerpująco sporządzonego uzasadnienia. Nie wskazuje bowiem szczegółowo faktów, które przesądziły o takim wniosku organu. Również odnoszenie się w niniejszej sprawie przez organ do decyzji z [...] października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego, nie znajdowało umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Organ skarżoną decyzją ustalił bowiem stronie na nowo wysokość dodatku służbowego, a nie dokonywał zmiany wcześniejszej decyzji ustalającej sporny dodatek. Skoro więc sam organ postanowił w niniejszym postępowaniu ustalić na nowo wysokość omawianego świadczenia, to obowiązkiem organu było również poczynienie szczegółowych ustaleń w zakresie warunków przyznawania i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego, jakie prawodawca określił w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212) . Dopiero bowiem te nowe ustalenia, aktualnie dokonane, mogły stanowić podstawę faktyczną do wydania skarżonej decyzji. Powyższe uchybienie w sporządzeniu uzasadnienia sprawia, iż nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanego rozstrzygnięcia, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organ dokonał jakichkolwiek (pozostających w związku ze sprawą i jej podstawą prawną) ustaleń faktycznych. Z uzasadnienia badanego rozstrzygnięcia nie wynika bowiem to, czy organ w ogóle ustalał fakty dotyczące przesłanek oznaczonych w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212). Przy tak niewłaściwie sporządzonym uzasadnieniu nie sposób dojść więc nie tylko do tego, czym kierował się organ wydając skarżoną decyzję, ale też czy zebrał wszystkie dowody w sprawie, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym bardziej jako niemożliwe jawi się więc merytoryczne ocenienie poprawności skarżonego rozstrzygnięcia. Na obecnym etapie postępowania przedmiotową decyzję należało więc uznać za nie poddającą się kontroli sądowej. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego w zakresie warunków przyznawania i okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego, jakie prawodawca określił w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 37, poz. 212), jak również do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez tutejszy Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 86, art. 88 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 z późn. zm.) oraz § 2, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 z późn. zm.), w dniu [...] października 2016 r. 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał M. K. od dnia [...] grudnia 2015 r. uposażenie w wysokości: 1) uposażenie zasadnicze a) według 19 grupy – 7.010,00 zł b) z tytułu wysługi lat (35%) - 2.453,50 zł 2) dodatek za stopień ([...]) - 1.230, zł 3) dodatek służbowy – 4.570,00 zł. M. K. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie, w którym zakwestionował zasadność przyznania mu dodatku służbowe w powyżej określonej wysokości i ustalenia dodatku służbowego w dotychczasowej wysokości, tj. 50 % uposażenia zasadniczego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja poprzedzająca i stwierdził, że na ich podstawie, dodatki do uposażenia przysługują strażakowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania i powołania na określone stanowisko. Dodatek służbowy w określonej wysokości przyznaje strażakowi przełożony uprawniony do mianowania lub powołania, który ma prawo nie tylko pozbawić strażaka dodatku służbowego, ale i obniżyć jego wysokość w przypadku uchybienia niektórym wymogom. Dodatek ten nie jest premię za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności i następuje w oparciu o przepisy pragmatyki służbowej. Przy ustaleniu dodatku służbowego w nowej, niższej niż uprzednio wysokości uwzględniono dyspozycyjność związaną z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych, a także inicjatywę w służbie, która zdaniem organu nadzoru nie odbiegała w sposób znaczący od zadań realizowanych przed dniem wydania decyzji przez Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] października 2015 r., co zostało wyjaśnione w kontrolowanym rozstrzygnięciu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. W skardze podniesiono zarzuty, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył następujących przepisy prawa materialnego 1. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 717) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603), poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji mimo, iż brak było ku temu podstaw; 2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 368/16. Pełnomocnik skarżący zarzucił również, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 127 § 3 i art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego, wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej, a w przypadku nie uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji poprzedzającej, zobowiązanie organu do wydania decyzji uchylającej tą decyzję. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2016 r., poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, lecz w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Poza tym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. To oznacza, że Sąd w obecnym składzie zobowiązany jest do oceny działań organów w zakresie wywiązania się do wskazań poprzedniego wyroku. Należy wskazać, iż użyty w przytoczonym powyżej przepisie zwrot "wiąże w sprawie" oznacza, iż chodzi tutaj o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy, zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. II FSK 100/07 - Wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. Zdaniem Sądu to oznacza, że w przypadku takim, jak w niniejszej sprawie, tj. zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracyjnego, wydanego w powtórnym postępowaniu, prowadzonym po uchyleniu decyzji - sąd administracyjny jest związany swoją uprzednią oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, tylko wtedy gdy nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny i wskazań (vide T. Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 478). Z powyższego stwierdzenia należy wyprowadzić wniosek, że aby można było rozważać zasadność związania sądu, swoim uprzednim wyrokiem w trybie art. 153 P.p.s.a., koniecznym jest - aby była to ta sama sprawa, rozumiana jako te same podstawy prawne i faktyczne. W opinii składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tą samą sprawą gdyż diametralnie zmieniła się podstawa faktyczna i to w takim zakresie, który nie pozwala na zastosowanie art. 153 P.p.s.a. Na potwierdzenie powyższego należy przywołać tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt I FSK 7/06, w myśl której: Związanie, wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania. Należy podkreślić, że teza ta została również powtórzona w komentarzu do art. 153 jako teza nr 12 pt. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. Prof. Romana Hausera Wydawnictwo Beck Warszawa 2011 r. s. 546 - 547. Podobnie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r. OSK 1403/04, w którym NSA wyraził następujący pogląd: "Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej na podstawie art. 154 P.p.s.a. i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego". W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest wysokość przyznanego skarżącemu dodatku służbowego wchodzącego w skład uposażenia należnego od dnia [...] grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603.), strażacy otrzymują następujące dodatki do uposażenia: dodatek służbowy. Natomiast art. 91 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Minister Spraw Wewnętrznych na podstawie art. 88 ust. 5 powyżej powołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w dniu 27 lutego 2008 r. wydał rozporządzenie w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 717). Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenie określa stawki i grupy uposażenia zasadniczego strażaków Państwowej Straży Pożarnej, zwanych dalej "strażakami", oraz stawki dodatków do uposażenia albo sposób ich obliczania, a także sposób i tryb zaliczania okresów służby i pracy do okresu służby, od którego zależy prawo do wzrostu uposażenia (...). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, strażakowi przyznaje się, ustalany kwotowo, dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są: 1) dyspozycyjność związana z zajmowanym stanowiskiem i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych; 2) udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach; 3) udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę; 4) sprawność fizyczna, potwierdzona wynikami sprawdzianów; 5) inne szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające przyznanie dodatku służbowego. Prawo do ustalonej wysokości dodatku wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym ustały warunki uzasadniające jego przyznanie. Dodatek służbowy przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony uprawniony do mianowania lub powołania. W związku z przytoczonymi przepisami wyjaśnić należy, iż obniżenie dodatku służbowego dotyczy wyłącznie czynnego strażaka. Tylko bowiem strażakowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku służbowego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, będąc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2016 r., rozpatrując ponownie sprawę w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku służbowego, całkowicie pominął kwestę związaną ze zmianą stanu faktycznego, która nastąpiła na etapie rozpoznawania, która spowodowała automatycznie zmianę sytuacji prawnej skarżącej i organ zobligowany był ją uwzględnić. Na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 2016 r. skarżący od [...] lutego 2016 r. przestał pełnić służbę w Państwowej Straży Pożarnej. Skoro w niniejszej sprawie w toku postępowania doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że postępowanie w sprawie obniżenia dodatku służbowego w trybie przepisów o Państwowej Straży Pożarnej, stało się bezprzedmiotowe wobec zwolnienia skarżącego ze służby, to prawidłowe było stwierdzenie, że brak jest podstaw do decyzyjnego rozstrzygania w sprawie. Wobec tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w takiej sytuacji na podstawie art. 105 § 1 winien podjąć rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), należało uchylić zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – pkt 1 sentencji wyroku. Stosownie natomiast do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Państwowej Straży Pożarnej bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 kpa stało się orzekanie o obniżeniu dodatku służbowego. Bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu skarżącego ze służby brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, bowiem uposażenie, z którym bezpośrednio związany jest dodatek służbowy przysługuje tylko strażakowi. W takim stanie faktycznym organ nie miał możliwości orzekania o uposażeniu (obniżeniu dodatku służbowego) wobec skarżącego, który nie jest już strażakiem. Z tej przyczyny Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.