II SA/Wa 798/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy wydaną wcześniej decyzję z dnia [...] października 2011 r., którą odmówił R. N. przyznania renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje: Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania R. N., urodzonemu [...] 1963 r., renty specjalnej, na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Powyższa decyzja uprawomocniła się i stała się ostateczna. Pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. R. N. ponownie wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu renty specjalnej w miejsce otrzymywanego zasiłku stałego. Organ dążąc do wyjaśnienia charakteru procesowego pisma pouczył o możliwościach weryfikacji decyzji ostatecznych zgodnie z przepisami k.p.a. Wnioskodawca w piśmie z dnia 24 czerwca 2010 r. wyjaśnił, iż pismo z dnia 26 kwietnia 2010 r. należy traktować jako kolejny, nowy wniosek w sprawie przyznania mu renty specjalnej. Mając to na uwadze Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie w pierwszej instancji i decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1819/10 uchylił zaskarżone decyzje Prezesa Rady Ministrów, wskazując, iż organ winien rozpatrzyć okoliczności podniesione przez R. N. w jego wniosku z dnia 26 kwietnia 2010 r. oraz w piśmie z dnia 24 czerwca 2010 r., oceniając na nowo stan jego zdrowia, sytuację rodzinną i materialną, a następnie wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne. Zgodnie z zaleceniami WSA w Warszawie Prezes Rady Ministrów wszczął postępowanie administracyjne z wniosku R. N. o rentę specjalną z dnia 26 kwietnia 2010 r. i w postępowaniu tym ustalił, co następuje: R. N. w latach 1984-1991 pracował w Ośrodku Pomocy Społecznej [...], w latach 1991-2000 – w Urzędzie Miasta [...]. Następnie sprawował opiekę nad innym niż dziecko członkiem rodziny. W listopadzie oraz grudniu 2000 r. wykonywał pracę w ramach umowy zlecenia w Ministerstwie [...], w październiku 2002 r. zatrudniony był w Spółdzielni Inwalidów [...], zaś na przełomie kwietnia i maja 2003 r. zatrudniony był w [...]. Łącznie na przestrzeni swojego życia udowodnił 12 lat, 1 miesiąc i 19 dni okresów składkowych oraz 6 lat, 10 miesięcy i 7 dni okresów nieskładkowych, ograniczonych do 1/3 okresów składkowych, tj. 4 lat i 17 dni. Udowodnił również okresy uzupełniające w ilości 1 rok, 1 miesiąc i 11 dni oraz 3 lata i 9 miesięcy pokrywające się z okresem zatrudnienia. R. N. przedłożył środki dowodowe potwierdzające jego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców po 16 roku życia. R. N. dwukrotnie występował z wnioskiem o ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Jego wniosek z dnia 15 listopada 2001 r. rozpatrzony został decyzją odmowną z dnia [...] grudnia 2001 r. wobec orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] listopada 2001 r., uznającego go za zdolnego do pracy. Wnioskodawca złożył odwołanie od tej decyzji. Postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2002 r. umorzono postępowanie, ponieważ wnioskodawca nie poddał się badaniu przez biegłych lekarzy sądowych, a w piśmie procesowym z dnia 11 listopada 2002 r. cofnął odwołanie od zaskarżonej decyzji. Również jego wniosek z dnia 21 października 2003 r. został rozpatrzony decyzją odmowną z dnia [...] grudnia 2003 r., a po dołączeniu dodatkowych dokumentów ponowną decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2004 r. Powodem odmowy był brak wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych zarówno w dziesięcioleciu przed datą powstania niezdolności do pracy, jak i w dziesięcioleciu przed datą zgłoszenia wniosku. Wówczas lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2003 r. uznał R. N. częściowo niezdolnym do pracy w okresie od wyczerpania zasiłku chorobowego do grudnia 2004 r. Także ta decyzja została zaskarżona. Postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2004 r. umorzono postępowanie w sprawie, wobec cofnięcia odwołania wnioskodawcy od decyzji organu rentowego, odmawiającej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, iż R. N. pozostaje w leczeniu z powodu wielu schorzeń, z których część jest nieuleczalna i postępująca. Lekarz rodzinny podał, iż leczenie to jest kosztowne i wymaga m.in. stosowania leków ze 100% odpłatnością. Wnioskodawca nadesłał również oświadczenie swojej siostry, G. K., iż jej brat, R. N. pomaga jej i opiekuje się nią na co dzień, gdyż jest ona osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji. W piśmie z dnia 25 września 2011 r. wnioskodawca załączył: wywiad środowiskowy z [...] lipca 2011 r., zaświadczenie ZUS z [...] czerwca 2011 r. o wypłaconych zasiłkach chorobowych (za maj 2011 r. – 810,90 zł, za połowę czerwca 2011 r. – 418,41 zł), fakturę za energię elektryczną wskazującą na nadpłatę w kwocie 12,28 zł i planowane zużycie energii elektrycznej w okresie od połowy maja do połowy października 2011 r. w kwocie 240,73 zł, a także dowód wpłaty należności za czynsz w wysokości 210 zł za wrzesień 2011 r. Wnioskodawca jest kawalerem, nie posiada dzieci i mieszka sam w 2-pokojowym lokalu po remoncie. Pracownik socjalny MOPS w [...], który przeprowadzał wywiad środowiskowy u wnioskodawcy stwierdził braki w wyposażeniu, wskazując, iż w lokalu znajduje się jedynie wersalka, telewizor i stolik TV, krzesło i stół. Wnioskodawca nie pracuje, pobiera zasiłek chorobowy z ZUS. Leczy się w poradni kardiologicznej, endokrynologicznej, laryngologicznej, neurologicznej, diabetologicznej, onkologicznej, dermatologicznej i reumatologicznej. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Podano, że w marcu 2011 r. wnioskodawca osiągnął jednorazowy dochód ze sprzedaży mieszkania w wysokości 182.320 zł. W dniu wywiadu środowiskowego wnioskodawca miał przyznany zasiłek chorobowy, który zgodnie z jego oświadczeniem będzie mógł pobierać do [...] września 2011 r. Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawca zgłosił, że oczekuje umorzenia świadczeń uznanych przez MOPS za nienależnie pobrane oraz przyznania mu dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawca swoje stałe, miesięczne opłaty oszacował na kwotę 442 zł (352 zł – czynsz, ok. 50 zł – prąd, ok. 40 zł – telefon), zaś wydatki na lekarstwa na ok. 400 zł. W piśmie do Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 września 2011 r. wnioskodawca uzupełniająco podał, że jego przejazdy do siostry środkami komunikacji miejskiej kosztują go minimum 70 zł/m-c. Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2011 r. odmówił przyznania wnioskodawcy renty specjalnej, a decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2011 r., wskazując, iż zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe uzasadnienia wnioskodawcy nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) muszą być jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, wskazujące, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju. Wnioskodawca nie udokumentował skutecznie tego, by legitymował się wybitnymi osiągnięciami i zasługami dla kraju. Sam fakt sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad niepełnosprawną siostrą niewątpliwie zasługuje na wysoką ocenę społeczną, jednak nie posiada charakteru wyjątkowego, a tym samym jest niewystarczający do przyznania świadczenia specjalnego. Osoby, rezygnujące z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Za osoby korzystające z tej formy świadczenia opłacana jest składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych, a przyznanie prawa do tego świadczenia nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Natomiast świadczenia określone w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zastępują świadczeń pielęgnacyjnych, bowiem wówczas omawiane świadczenia utraciłyby charakter wyjątkowy, tym samym stając się świadczeniami socjalnymi. Z tego samego względu świadczenia te nie mogą być utożsamiane ze świadczeniami przyznawanymi na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), której celem jest łagodzenie skutków w trudnych sytuacjach socjalno-bytowych. Zatem wniosek R. N. z dnia 26 kwietnia 2010 r. o przyznanie mu renty specjalnej w miejsce otrzymywanego zasiłku stałego nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby obecna sytuacja wnioskodawcy była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Samo powoływanie się na trudną sytuację materialną i zdrowotną nie stanowi bowiem wystarczającej przesłanki dla przyznania omawianego świadczenia, gdyż jak wskazano powyżej, przedmiotowy przepis nie ma charakteru świadczenia socjalnego. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, bądź zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie o pomocy społecznej, w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Na powyższą decyzję R. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa procesowego, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 54 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, to jest art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza Konstytucję RP, w szczególności równego traktowania obywateli oraz lekceważy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. Wskazał na niezasadne przypadki przyznania przez organ świadczenia specjalnego osobom na nie niezasługującym. Podnosił, iż jako obywatel ma prawo do równego traktowania i prawo do wnioskowanego świadczenia. W konkluzji skargi wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie postanowienia w trybie art. 155 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 184/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. N., wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2581/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dostrzegł, iż w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż strona została pozbawiona możliwości uczestniczenia w rozprawie. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o jej odroczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). W art. 82 ust. 1 ustawy stwierdzono, że przyznanie świadczenia jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Wskazać należy, że z zasad postępowania potwierdzonych przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ww. ustawy. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym nie wynika, aby R. N. spełniał wyżej wskazane kryteria legitymowania się wybitnymi i niepowtarzalnymi zasługami bądź osiągnięciami o znaczeniu ogólnokrajowym. Z materiału dowodowego nie wynika także, aby jego obecna sytuacja życiowa była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Jak trafnie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, osoby, rezygnujące z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Za osoby korzystające z tej formy świadczenia opłacana jest składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych, a przyznanie prawa do tego świadczenia nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, bądź zdrowotnej mają również możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czy też w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego, jest prawidłowa. W niniejszej sprawie brak także podstaw do wydania żądanego w skardze postanowienia. Wbrew twierdzeniom skargi nie można w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ dopatrzyć się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, na które to przepisy ogólnie powołuje się skarżący. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Decyzja ta, z uwagi na wskazaną przez organ argumentację, nie nosi cech dowolności. Organ dokładnie analizuje zebrany materiał dowodowy i wskazuje dlaczego, z jakich powodów, odmawia przyznania dochodzonego świadczenia, odwołując się w tej materii do wypracowanych w orzecznictwie i doktrynie kryteriów rozumienia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący w swojej argumentacji skargi abstrahuje od wyjątkowych warunków przyznania świadczenia specjalnego i jego wyjątkowego celu. Nie można podzielić poglądu, iż świadczenie to jest świadczeniem powszechnym, należnym każdemu obywatelowi znajdującemu się w niedostatku, albowiem nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym, ale uzależnionym od wystąpienia wyjątkowych okoliczności, które zostały wyżej wskazane. Za chybiony należy uznać również zarzut skarżącego naruszenia przez organ zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. Zauważyć należy, że w dniu 2 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał dwa wyroki. W wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1820/10 oddalił skargę R. N. na decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego przyznania renty specjalnej. Natomiast w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1819/10 uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2010 r. wraz z decyzją ją poprzedzającą z dnia [...] lipca 2010 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania renty specjalnej. Oba te wyroki uprawomocniły się. W uzasadnieniu drugiego wyroku (sygn. akt II SA/Wa 1819/10) Sąd nie zawarł wytycznych wskazujących na przyznanie przez organ R. N. dochodzonego przez niego świadczenia specjalnego, ale nakazał mu rozpatrzenie wniosku z dnia 26 kwietnia 2010 r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem podjętych przez organ decyzji albo stwierdzeniem ich nieważności i dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (k- 341) o odroczenie rozprawy należy wskazać, że zasadniczo mechanizm odraczania rozprawy powinien nastąpić tylko z ważnej przyczyny. Muszą to być zdarzenia o charakterze wyjątkowym. I a contrario nie każde jednak wydarzenie czy przeszkoda w obecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie zobowiązuje Sąd do jej odroczenia. Wskazać należy, że po wydaniu orzeczenia przez sąd kasacyjny skarżący pięciokrotnie składał wnioski o odroczenie rozprawy: wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 24 czerwca 2014 r. uzasadniony ciężką chorobą bliskiej osoby, wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 24 października 2014 r. z uwagi na stan zdrowia, wniosek o odroczenie rozprawy z dnia 27 stycznia 2015 r. z uwagi na chorobę i wniosek o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 5 marca 2015 r. i na dzień 16 kwietnia 2015 r. Wnioski te kolejno były przez Sąd uwzględniane. Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 nakazuje rozpatrywać sprawy bez zbędnej (nieuzasadnionej) zwłoki. Niezależnie od tego art. 7 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zauważyć również należy, że w myśl przepisu art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy co oznacza, że ustawodawca przyjmuje, że osobiste stawiennictwo strony nie jest jedyną możliwą formą obrony (reprezentowania) jej interesów na rozprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada koncentracji materiału dowodowego sprawy. W związku z tym rozprawę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć w jednym dniu, bez jej odraczania (§ 48 Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r.; Dz. U. Nr 169, poz. 1646). Dlatego też złożenie kolejnego – piątego wniosku po wydaniu orzeczenia kasacyjnego, a ósmego w toku całego postępowania sądowego o odroczenie rozprawy, i to dzień przed wyznaczonym terminem rozprawy w istocie jest nadużyciem praw procesowych strony, jak również uniemożliwia Sądowi realizację obowiązków wskazanych wyżej.