II SA/Wa 803/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spraw.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. [...] J. W. zwrócił się do Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, potwierdzającego pełnienie służby związanej z fizycznym zwalczaniem terroryzmu w Sekcji [...] Komendy Rejonowej Policji [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 1997 r. do dnia [...] stycznia 1999 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 z późn. zm.) Komendant Centrum Szkolenia Policji w L. odmówił J. W. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby związanej z fizycznym zwalczaniem terroryzmu w Sekcji [...] Komendy Rejonowej Policji w W. w okresie od dnia [...] kwietnia 1997 r. do dnia [...] stycznia 1999 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż skarżący realizując zadania w okresie od dnia [...] kwietnia 1997 r. do dnia [...] stycznia 1999 r. w Sekcji [...] Komendy Rejonowej Policji [...] nie wykonywał zadań i czynności służbowych w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.). W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. zarzucił, iż nie zostały sprawdzone wszystkie dowody w sprawie, brak jest przesłuchań jakichkolwiek świadków. Podniósł również, że zgodnie z decyzją nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Sekcja [...] została przekształcona w grupę operacyjno-interwencyjną [...]. Do zadań grupy należało między innymi przygotowanie i zabezpieczenie terenu w przypadku ujawnienia ładunku wybuchowego lub likwidacja aktu terrorystycznego, udział w działaniach Wydziału Operacyjno-Rozpoznawczego przy realizacji spraw o napady, wymuszenia rozbójnicze, czy akty terrorystyczne oraz działania prewencyjne i szkoleniowe w przypadku zagrożenia wybuchem ładunku lub aktu terrorystycznego. W związku z powyższym, między innymi musiał ukończyć kurs rozpoznania [,...], kurs [...] oraz wiele innych szkoleń. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Komendant Główny Policji, rozpoznając powyższe zażalenie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) oraz przepisy przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 z późn. zm.) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Stosownie do art. 217 § 2 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Art. 218 § 2 Kpa stanowi natomiast, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego zależy nie tylko od żądania osoby zainteresowanej uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Postępowanie to powinno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W toku postępowania można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Warszawa 2005 r., str. 812; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95). Nie budzi więc wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania, stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie postępowanie, o którym mowa art. 218 Kpa, nazywane bywa niejednokrotnie postępowaniem "gabinetowym", z uwagi na uproszczony charakter tegoż postępowania. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 Kpa musi bowiem bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 Kpa, wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r. sygn. akt II SA 944/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1126/06). Z językowej wykładni tych przepisów wynika zatem, że organ uprawniony do prowadzenia ewidencji ma wyłącznie kompetencje do potwierdzenia w zaświadczeniu faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych będących w jego posiadaniu. Nie prowadzi zatem żadnego postępowania dowodowego w celu badania faktów albo stanu prawnego, które następnie znajdą odzwierciedlenie w wydanym zaświadczeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 847/08). W ocenie Komendanta Głównego Policji do uznania, że J. W. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% jej wymiaru, koniecznym jest spełnienie warunku przewidzianego w §2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) – pełnienie służby bezpośrednio przy zwalczaniu fizycznym terroryzmu, przy czym służba ta musiała być pełniona w jednostce realizującej zadania w zakresie zwalczania fizycznego terroryzmu a funkcjonariusz musiał wykonywać czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Zdaniem organu J. W. nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Straży Granicznej, a także w zakresie [...] i nie posiada on również kwalifikacji zbliżonych. Z akt osobowych wynika bowiem jedynie, iż [...] J. W. w okresie od dnia [...] września 1996 r. do dnia [...] kwietnia 1997 r. odbył przeszkolenie na kursie podstawowym w Ośrodku Szkolenia Policji w W. (zaświadczenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r.), w tym okresie odbył również przeszkolenie i zdał egzamin z zakresu technik [...], a także w okresie od dnia [...] stycznia 1998 r. do dnia [...] lutego 1998 r. odbył przeszkolenie na kursie doskonalącym o specjalności [...]. Organ zaznaczył, iż uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji i jest to jedyny akt prawny regulujący omawianą materię. Zgodnie z cytowaną wyżej decyzją program szkolenia obejmuje łącznie 996 godzin. Tym samym zdaniem organu wskazane wyżej kwalifikacje nabyte przez skarżącego w toku służby we wnioskowanym przez niego okresie są innymi kwalifikacjami, niż uprawnienia i kwalifikacje, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Organ wskazał również, iż nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego służby od dnia [...] kwietnia 1997 r. do dnia [...] stycznia 1999 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. W okresie objętym wnioskiem skarżący pełnił bowiem służbę w [...] Komendzie Rejonowej Policji w W. na stanowisku [...] (od dnia [...] kwietnia 1997 r. do dnia [...] maja 1997 r.) i na stanowisku [...] (od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] marca 1999 r.). Nadto z akt osobowych skarżącego wynika, że nigdy nie pełnił służby w komórkach lub jednostkach antyterrorystycznych. Za taką nie może być uznana powołana przez Komendanta Rejonowego Policji [...] nieetatowa grupa operacyjno-interwencyjna [...]. Czynności służbowe realizowane przez wymienionego, wynikające z przyjętego w dniu [...] października 1997 r. zakresu obowiązków, sprowadzały się do realizacji wszystkich zadań wynikających z zakresu działania Sekcji Wywiadowczej, dbałości o powierzony sprzęt techniczny, broń i inne przedmioty wykorzystywane przy realizacjach zadań służbowych, sukcesywne podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych poprzez czynne uczestnictwo w organizowanych szkoleniach oraz poprzez samokształcenie. Organ podkreślił ponadto, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż nie wszystkie czynności służbowe, wykonywane w sytuacji potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia są równoznaczne ze zwalczaniem fizycznym terroryzmu. Trzeba bowiem zaznaczyć różnicę pomiędzy nawet bardzo wyspecjalizowanymi działaniami Policji w zakresie zwalczania przestępczości, a określonym przez ustawodawcę w rozporządzeniu "fizycznym zwalczaniu terroryzmu" i braniem udziału w działaniach bojowych Policji, związanych niewątpliwie z udziałem stron walczących w bezpośrednim zwarciu z użyciem środków walki (broni palnej, granatów hukowych itp.) oraz wykorzystaniem przewidzianej ustawowo siły fizycznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1774/10, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 846/10). W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. przedstawił stan sprawy, zarzucając organowi bezzasadne przyjęcie, iż nie wykonywał w trakcie służby czynności związanych ze zwalczaniem fizycznym terroryzmu. Wskazał, iż w trakcie pełnienia przez niego służby w okresie objętym wnioskiem, tj. od [...] kwietnia 1997 r. do [...] stycznia 1999 r. obowiązywały inne przepisy od § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.), były to miedzy innymi art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.) oraz decyzja nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. o powołaniu grupy operacyjno-interwencyjnej [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie ma zatem wątpliwości co do okresu służby skarżącego i wykonywanych czynności a istotą sprawy jest kwestia czy wiedza będąca w posiadaniu organów pozwala na wydanie zaświadczenia, którego żąda skarżący. Przede wszystkim wskazać należy, iż organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie jako podstawę prawną wskazały § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służy Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), gdy tymczasem okresy służby wnioskodawcy, co do których domaga się on uznania, iż wykonywał czynności związane ze zwalczaniem terroryzmu dotyczą okresu sprzed wejścia w życie ww. rozporządzenia. Wymienione rozporządzenie weszło w życie 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 2 rozporządzenia. Wcześniejszym rozporządzeniem regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym te kwestie i które będzie miało zastosowanie do oceny okresu służby wnioskodawcy w przeważającym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), które miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. (§ 7), powyższe rozporządzenie obowiązywało do dnia 23 października 2002 r. Komendant Główny Policji powinien więc wniosek złożony w niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w odpowiednich okresach służby wnioskodawcy, a nie do przepisów aktualnie obowiązujących. Ponadto, na co wskazuje skarżący, organ winien się również odnieść do decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. o powołaniu grupy operacyjno-interwencyjnej [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy dokona prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednie (wyżej wskazane) przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.