II SA/Wa 821/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski (sprawozdawca), Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na równorzędne stanowisko oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] , działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), z dniem 31 maja 2010 r. zwolnił [...] J. P. z zajmowanego dotąd stanowiska [...] i z dniem 1 czerwca 2010 r. mianował go na równorzędne stanowisko [...] (bez zmiany składników uposażenia). Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] z dniem 31 maja 2010 r. uchylono etat [...] Komendy Głównej Policji i jednocześnie z dniem 1 czerwca 2010 r. rozkazem organizacyjnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] określono nową strukturę etatową tej komórki organizacyjnej. W związku z powyższym, Zastępca Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji wystąpił z wnioskiem o mianowanie J. P. na wskazane stanowisko. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił w/w rozkaz personalny - w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania go na nowe stanowisko, określając nowy termin zwolnienia na dzień 21 lipca 2010 r. i nowy termin mianowania - na dzień 22 lipca 2010 r., zaś w pozostałym zakresie - utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. W motywach rozstrzygnięcia, Minister stwierdził, że istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy, zaś granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy i ma charakter administracyjnoprawny, w związku z tym, przełożony, w sprawach osobowych, jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Stąd też – w myśl art. 28 ust. 1 ustawy – mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby, zaś ustawowe ograniczenia, w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe, należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami przełożony może więc bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na równorzędne, zaś podstawą jest w tym względzie przepis art. 32 ust. 1 ustawy, który daje przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego. Ponadto podkreślano, że Komendant Główny Policji ma prawo kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach, kierując się wymogami sprawności działania w realizacji ustawowych zadań Policji i uwzględniając specjalizację zadań oraz ciągłość ich realizacji, decydować o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach i komórkach organizacyjnych, niezależnie od oczekiwań poszczególnych policjantów i ich subiektywnego przekonania, co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Odnosząc się do stanu faktycznego, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, organ podkreślił, że rozkaz Komendanta Głównego Policji mianował odwołującego się na inne, równorzędne stanowisko, z uwagi na fakt, że stanowisko zajmowane przez J. P. uległo likwidacji. Przy wydawaniu przedmiotowego rozkazu personalnego wzięto przy tym pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i interes skarżącego, gdyż zajmując nowe stanowisko, funkcjonariusz zachowywał identyczne parametry uposażenia zasadniczego, taki sam dodatek służbowy i stopień etatowy. Ponadto, mianując go na stanowisko w ramach Biura, w którym pełnił już służbę, stworzono mu możliwość zdobycia nowej wiedzy i umiejętności, jak również wykorzystania dotychczasowego doświadczenia zawodowego. Tymczasem skarżący, nie podejmując zadań (przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim), z góry zakłada, że nie posiada odpowiednich kwalifikacji, co jest o tyle niezrozumiałe, że w okresie kilkunastu miesięcy służby w w/w Biurze prawidłowo wywiązywał się ze swoich obowiązków, także na stanowisku kierowniczym. Zdaniem organu, wymóg sprawnego działania Policji i mobilność jej funkcjonariuszy czynił zaś niezbędnym bezzwłoczne określanie (w tym zmianę) miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza w sposób najbardziej, wg właściwego przełożonego, odpowiadający potrzebom służby. W związku z powyższym postępowanie nastąpiło wprawdzie z istotnym ograniczeniem uprawnień strony (art. 10 k.p.a.), ale skarżący nie utracił możliwości wynikających z tego przepisu, choć nie skorzystał z przysługujących mu praw w postępowaniu przed drugą instancją, jak również nie przedstawił nowych dowodów i okoliczności, które mogłyby rzutować na treść rozstrzygnięcia. Uwzględniając art. 110 k.p.a., ustalono jednocześnie nowe daty zwolnienia i mianowania. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie art. 32 ustawy o Policji polegające na przyjęciu, że właściwe organy Policji, podejmując decyzje, nie są związane z kryteriami ustawowymi oraz art. 7 - 11, art. 77, 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 4 i 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w zw. z art. 7 – 11, 77, 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto skarżący stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym naruszono jego prawa strony poprzez nieinformowanie go o działaniach podejmowanych przez właściwe organy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym (naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 77 k.p.k.) i utrudnianie mu dostępu do akt administracyjnych (naruszenie art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, zasad ogólnych procedury administracyjnej, to jest art. 6 – 10 oraz przepisów Rozdziału 3 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił m.in., że zaskarżona decyzja powinna wykazać jej zasadność i celowość, jak również wysokości składników uposażenia i stopnia etatowego. Skoro natomiast nie ma podanych parametrów kompetencyjnych i zadań przypisanych poszczególnym stanowiskom, to trudno przyjąć by oba stanowiska były równorzędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1649/10 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1225/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał m.in., że Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję i rozkaz personalny organu pierwszej instancji, stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku okoliczność taka nie wynika. Sąd Wojewódzki, wskazując na wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu personalnego, podnosił, że na skutek stwierdzonych uchybień nie jest w stanie dokonać kontroli legalności wydanych aktów (cyt.) " rozkaz personalny z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nie zawiera ani kodu stanowiska służbowego, ani też grupy zaszeregowania służbowego oraz pozostałych elementów rozkazu wymienionych w pkt 8, przez co nie sposób jest dokonać kontroli legalności wydanego aktu pod kątem równorzędności stanowisk". W dalszej części uzasadnienia podano też, że (cyt.) "Innymi słowy mówiąc, mianowanie skarżącego na wskazane stanowisko, nie ma żadnego umocowania w obowiązującym etacie i tym bardziej nie sposób ocenić, czy faktycznie wyznaczono go na równorzędne stanowisko". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zacytowane wyżej wypowiedzi dowodzą zatem, że w obecnym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki nie mógł jednoznacznie wypowiedzieć się, czy mianowanie funkcjonariusza Policji na nowe stanowisko uchybiało czy też nie uchybiało przepisom o Policji, zwłaszcza art. 38 ustawy, określającemu zasady mianowania policjanta na stanowisko niższe, niż dotąd zajmowane. Natomiast wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - jako podstawę rozstrzygnięcia, Sąd stwierdzał tym samym istnienie całkowicie innej sytuacji, to jest sytuacji, w której organ naruszył prawo materialne. Tym samym Sąd przesądził, że mianowanie skarżącego na nowe stanowisko służbowe nie było stanowiskiem równorzędnym. Tego rodzaju ocena prawna zaskarżonej decyzji była co najmniej przedwczesna, a zatem naruszała art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien ponownie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji i ustalić, czy decyzje te są prawidłowe, względnie zawierają uchybienia, ale niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia, czy też są zdecydowanie wadliwe, a jeśli tak, to na czym ta wadliwość polega (na naruszeniu przepisów prawa materialnego czy procesowego). Dokonując powyższej oceny, Sąd pierwszej instancji winien mieć przy tym na uwadze, że wprawdzie w rozkazie personalnym z dnia [...] maja 2010 r. stwierdzono w sposób ogólny, że mianowanie [...] J. P. na nowe stanowisko następuje "bez zmiany składników uposażenia", ale kwestia ta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została już dokładniej wyjaśniona, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że mianowanie funkcjonariusza na nowe stanowisko zachowuje identyczne parametry jego uposażenia, dodatek i stopień etatowy. Ponadto wskazano, iż skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 916/08), w którym Sąd stwierdził, że skoro przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprawa zwolnienia funkcjonariusza ze stanowiska, to nawet ewentualne błędy w części opisowej decyzji (m. in. brak nazwy i kodu stanowiska) nie może przesądzać o naruszeniu prawa materialnego w zakresie samej istoty rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, należy elementy rozkazu personalnego, określone w § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, traktować jako mające charakter jedynie formalny. Poza tym, rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że polityka kadrowa w formacjach Policji należy generalnie do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy pragmatycznej). Stanowisko natomiast eksperta, przewidziane w strukturze etatowej [...] KGP może zajmować osoba o stopniu etatowym podinspektora, czyli funkcjonariusz wyższego (a nie niższego) stopnia etatowego niż stopień komisarza, który posiada skarżący. W związku z powyższym, pod warunkiem spełnienia innych, koniecznych dla zachowania równorzędności stanowisk, przesłanek, sam fakt zajmowania etatu eksperta przez osobę, która jest specjalistą w żaden sposób nie może świadczyć o zajmowaniu obecnie stanowiska niższego. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd, któremu sprawa została przekazana,związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Analizując sprawę pod tym kątem, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zwolnienie J. P. z zajmowanego stanowiska specjalisty [...] i mianowanie na stanowisko specjalisty [...] – bez zmiany składników uposażenia – nastąpiło na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż wymieniony przepis jest normą kompetencyjną, która stwarza jednak dla właściwego przełożonego podstawę prawną do podjęcia decyzji o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko w ramach pełnionej służby. Podkreślono, że skoro policjant może zostać przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu (art. 36 ust. 1 ustawy o Policji), to kompetencja właściwego przełożonego zmiany stosunku służbowego obejmuje również przeniesienie policjanta na inne stanowisko w tej samej miejscowości (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01). W orzecznictwie zastrzega się jednak, że decyzja o przeniesieniu policjanta, która może przybrać formę zwolnienia ze służby z jednoczesnym mianowaniem na nowe stanowisko, możliwa jest wyłącznie na stanowisko równorzędne, co oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 100/07). W niniejszej sprawie wszystkie wskazane wyżej warunki niezbędne dla uznania równorzędności stanowisk zostały spełnione. Zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska specjalisty [...] i mianowanie na stanowisko specjalisty [...] spowodowane było likwidacją zajmowanego przez J. P. stanowiska służbowego. Stanowisko, na które przeniesiono policjanta, jest równorzędne ze stanowiskiem dotychczas zajmowanym pod względem grupy uposażenia zasadniczego, wysokości dodatku służbowego i stopnia etatowego. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż zasadnicze parametry obecnego i uprzednio zajmowanego stanowiska są identyczne. Wprawdzie wydany w niniejszej sprawie rozkaz personalny nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) wymaganych dla rozkazów personalnych o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe (m.in. brak nazwy i kodu stanowiska), jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie budzi bowiem wątpliwości, iż mianowanie skarżącego nastąpiło na stanowisko równorzędne. Dodać ponadto należy, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane w następstwie zmian w strukturze organizacyjnej i etatowej Biura [...] KGP, skutkującej likwidacją zajmowanego przez skarżącego stanowiska specjalisty [...] . Tym samym należy uznać, iż zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie go na równorzędne stanowisko w tej samej jednostce organizacyjnej było uzasadnione opisanymi wyżej okolicznościami i jak to podkreśla organ – zgodne z interesem służby. Należy przy tym zauważyć, iż Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania za organ lub w jego imieniu o potrzebach kadrowych, organizacji pracy (służby) lub polityce kadrowej, gdyż kompetencja ta jest zastrzeżona wyłącznie dla jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na stanowisko niższe od tego, które do tej pory zajmował. W ocenie Sądu argumentacja zawarta w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wystarczająca, odnosi się do wszystkich zarzutów odwołania i spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariusza zajmowanego stanowiska i mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe w tej samej jednostce organizacyjnej, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji. Organom obu instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.