II SA/Wa 827/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B.A. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odprawy z tytułu zwolnienia ze służby oddala skargę. B. A., funkcjonariusz CBA w służbie stałej, został zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] lutego 2017 r. na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310, z późn. zm.) – dalej "ustawa o CBA" Decyzją personalną z dnia [...] lutego 2017 r. Szef CBA nr [...] przyznał mu odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] maja 2013 r. - tj. o kwotę 31 659,00 zł brutto. Organ wskazał, iż kwotę odprawy należnej funkcjonariuszowi z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej przez niego w 2013 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, ponieważ świadczenie pieniężne, jakim jest odprawa, wypłacana w związku ze zwolnieniem ze służby, ma charakter jednorazowy. Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. B. A. zwrócił się do Szefa CBA o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją personalną nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej "k.p.a.", uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie przyznania odprawy i przyznał odprawę w wysokości 12 894,60 zł brutto (słownie: dwanaście tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt cztery 60/100) - co stanowi 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. 44 553,60 brutto (słownie: czterdzieści cztery tysiące pięćset pięćdziesiąt trzy złote 60/100), pomniejszonego o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] maja 2013 r. ze służby w Policji, tj. o kwotę 31 659,00 zł brutto (słownie: trzydzieści jeden tysięcy sześćset pięćdziesiąt dziewięć złotych 00/100). W uzasadnieniu Szef CBA wskazał, że rozpatrując złożony przez Pana B. A. wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji nr [...] uznał, iż zaskarżona decyzja nie posiada jasno sformułowanej sentencji, a co za tym idzie z jej rozstrzygnięcia nie wynika jakiej wysokości świadczenie zostało przyznane skarżącemu. Zatem postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy wyrażając kwotowo wysokość przyznanej skarżącemu odprawy oraz kwotowo wysokość, o jaką zostaje ona pomniejszona. Podkreślił, że materialnoprawną podstawę przyznania B. A. odprawy stanowił art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis art. 96 ust. 1 ustawy o CBA przewiduje, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 64 ust. 3 otrzymuje odprawę, zaś art. 97 ust. 1 ustawy stanowi, że wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Okres służby przekraczający 6 miesięcy liczy się jako pełny rok. Na potrzeby ustalenia funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby prawa do odprawy decydujący wpływ mają dwa czynniki: charakter służby - przygotowawcza bądź stała oraz długość stażu służby w CBA. Na podstawie akt osobowych B. A. ustalono, że został on przyjęty do służby w CBA w dniu [...] czerwca 2013 r., [...] czerwca 2016 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej, a [...] lutego 2017 r. został zwolniony ze służby. Na dzień zwolnienia B. A. posiadał staż służby w CBA wynoszący: 3 lata, 8 miesięcy i 26 dni. W związku ze zwolnieniem ze służby - stosownie do dyspozycji art. 97 ust. 1 ustawy o CBA, charakter służby (stała) oraz długość stażu w CBA, uprawniał B. A. do otrzymania odprawy w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nadto ustalono, że B. A. w okresie od [...] marca 1990 r. do dnia [...] maja 2013 r. pełnił służbę w Policji. W związku z powyższym organ podał, że należało ustalić, czy funkcjonariuszowi z tytułu zwolnienia z Policji została wypłacona odprawa. W tym celu do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. zwrócono się ze stosownym zapytaniem. W odpowiedzi uzyskano informację, że w związku ze zwolnieniem z Policji B. A. otrzymał odprawę w wysokości 31 659,00 zł brutto (słownie: trzydzieści jeden tysięcy sześćset pięćdziesiąt dziewięć złotych). Z tego względu, w ocenie organu, kwotę odprawy należnej stronie z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej w 2013 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Organ wskazał, że z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o CBA wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Uznanie, iż każdorazowe zwolnienie ze służby skutkowałoby każdorazowym wypłacaniem należności w pełnej kwocie mogłoby stanowić pole do nadużyć i stawiałoby w nierównej sytuacji pozostałych funkcjonariuszy. Na tle spraw związanych z wypłatą świadczeń pieniężnych wielokrotnie podkreślano, że nie ma podstaw do wypłaty odprawy w pełnej wysokości osobie pełniącej służbę w formacji zmilitaryzowanej, której raz już wypłacono odprawę, a następnie ponownie zaczęła ona pełnić służbę w tej samej lub innej służbie mundurowej. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku odprawy wypłacanej funkcjonariuszom CBA w związku ze zwolnieniem ze służby i nie ma żadnych podstaw, aby w tym zakresie odmiennie ich traktować. Z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o CBA wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zatem w sytuacji, gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem z formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze. Stąd również funkcjonariusze CBA nie mają prawa do kilku tego typu świadczeń, a jedynie uprawnienie do odpowiedniego wyrównania otrzymanej odprawy. Odmienne rozumowanie i uwzględnienie stanowiska skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, w której odprawa utraciłaby swój jednorazowy charakter. W tym stanie rzeczy, organ wskazał, że argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, bowiem z uzasadnienia decyzji personalnej Szefa CBA nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wynika dlaczego skarżącemu została przyznana odprawa za okres służby pełnionej w CBA, pomniejszona o kwotę odprawy otrzymanej za okres służby w Policji. Decyzja Szefa Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi B. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego: a) art. 96 ust. 1 w zw. z 97 ust. 1 ustawy o CBA, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę do pomniejszenia przyznanej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] maja 2013 r. tj. o kwotę 31 659.00 zł brutto. 2. przepisów postępowania: a) art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 k p a. poprzez wydanie decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. bez podstawy prawnej, uchylonej następnie w całości decyzją personalną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. b) art. 6 k p a. poprzez wydanie decyzji poprzez zastosowanie analogi. c) art. 7 k p a. poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na błędnym przyjęciu, iż zachodzą podstawy do pomniejszenia wysokość odprawy przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie w całości nieważności decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2017 r., a w razie nieuwzględnienia wniosku, na podstawie, uchylenia w całości zaskarżonej decyzji personalnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz zobowiązanie organu administracyjnego do wydania decyzji stwierdzającej prawo skarżącego do odprawy w wysokości 600% uposażenia należnego w ostatnim dniu służby w Centralnym Biurze Administracyjnym bez jej pomniejszenia o kwotę 31 659,00 zł brutto tj. wysokość odprawy wypłaconej Skarżącemu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] maja 2013 r. W obszernej skardze, przytaczając stan faktyczny sprawy, skarżący wskazał, że organ administracji dokonał błędnej wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA i uznał, że stanowią one podstawę do pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1310 ze zm.). Zgodnie z jego treścią wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Powyższe stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015, poz. 355 ze zm.) i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytułu rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA w oparciu o określoną podstawę prawną (art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego. Sąd w pełni podziela dotychczasowy dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, który ukształtował pogląd, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby - tak samo jak emerytura - ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1714/04, z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 757/09, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13; publ. j. w.). Nie powielając zatem trafnej argumentacji organu przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, co do zasady, iż dokonanie pomniejszenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi w związku w wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych. Z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji personalnych bez podstawy prawnej w drodze analogii, a także zarzuty naruszenia art. 96 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy o CBA poprzez błędną wykładnię oraz art. art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 6 k p a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Decyzja personalna szefa CBA z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] czyni zadość wymaganiom wynikającym z przepisów art. 107 k.p.a. Organ uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadnie uznał, że decyzja z dnia [...] z [...] lutego 2017 r. nie posiada jasno sformułowanej sentencji, a co za tym idzie z jej rozstrzygnięcia nie wynikało w jakiej wysokości świadczenie zostało przyznane. W związku z powyższym organ słusznie orzekł co do istoty sprawy wyrażając kwotowo wysokość przyznanej skarżącemu odprawy oraz kwotowo wysokość, o jaką została ona pomniejszona. Organ w celu dokonania obliczenia świadczenia prawidłowo dokonał potrącenia od kwoty odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby w CBA kwotę odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Wynik takiego potracenia, stanowi świadczenie wyrównawcze z tytułu rozliczenia odprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.