II SA/Wa 833/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyboru uzupełniającego ławników oddala skargę W dniu [...] stycznia 2017 r. do Rady [...] W. wpłynęło zgłoszenie kandydatury T. K. na ławnika do Sądu Rejonowego [...] w W. do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Zgłoszenie spełniało wszelkie wymagania formalne wskazane w art. 162 § 2 - 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.) dalej: p.u.s.p. w związku z czym kandydatura została umieszczona na karcie do głosowania wśród kandydatów do wnioskowanego sądu - w porządku alfabetycznym pod pozycją nr 3. Wypełniając dyspozycję art. 163 § 2 p.u.s.p., Rada [...] powołała spośród radnych Zespół opiniujący kandydatury na ławników sądów powszechnych. Zespół na posiedzeniu w dniu [...] marca 2017 r. dokonał oceny wszystkich zgłoszeń i przed głosowaniem przedstawił na sesji Rady swoją opinię o zgłoszonych kandydatach w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Kandydatura T. K. była omawiana na posiedzeniu Zespołu w dniu [...] marca 2017 r., podczas którego 3 głosami "za" i 1 głosem "wstrzymującym się" Zespół przegłosował pozytywną opinię dla zgłoszenia. W dniu [...] marca 2017 r. odbyła się [...] sesja Rady [...], podczas której został poddany pod głosowanie projekt uchwały dotyczący wyboru ławników do ww. Sądu Rejonowego do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Przewodniczący Zespołu przed głosowaniem poinformował radnych, że wszyscy kandydaci otrzymali opinię pozytywną oraz o tym, że opinia Zespołu nie jest wiążąca dla Rady. Przewodniczący Rady [...] przed głosowaniem również podkreślił, że opinia Zespołu nie jest wiążąca dla Rady, a ostateczną decyzję co do każdego z kandydatów podejmuje indywidualnie i samodzielnie każdy radny w głosowaniu tajnym. W trakcie wyboru ławników radni nie korzystali z wniosków formalnych dotyczących ograniczania czasu wystąpień mówców, zamknięcia listy mówców, zamknięcia dyskusji czy też głosowania bez dyskusji. Zapotrzebowanie zgłoszone przez Sąd Rejonowy [...] w W. wynosiło 9 ławników, a liczba kandydatów do tego sądu, którzy spełnili warunki formalne i zostali umieszczeni w porządku alfabetycznym na karcie do głosowania wyniosła 8 osób. Rada [...] w dniu [...] marca 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru uzupełniającego ławników do Sądu Rejonowego [...] w W. na kadencję 2016-2019, mocą której T. K. nie został wybrany ławnikiem. T. K. otrzymał niewystarczającą liczbę głosów (7 głosów). W głosowaniu nad wyborem ławników udział wzięło 46 radnych, z czego oddano 46 głosów ważnych oraz 0 głosów nieważnych (karta 18 i 19 akt administracyjnych). Na sesji Rady obecnych było 52 radnych. W dniu [...] marca 2017 r. do Rady [...] wpłynęło wezwanie T. K. do usunięcia naruszenia prawa. Strona nadmieniła, że naruszenie prawa spowodowane jest brakiem uzasadnienia pozytywnej opinii Zespołu opiniującego. Rada [...] nie podejmowała uchwały w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga T. K. na uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru uzupełniającego ławników. Skarżący podniósł, że opinia, o której mowa w art. 163 §2 p.u.s.p., nie zawiera uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponadto pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. zarzucił wskazanej uchwale: - arbitralną i nieuzasadnioną dyskryminację skarżącego, który nie został wybrany na ławnika mimo uzyskania pozytywnej opinii i istnienia zapotrzebowania przekraczającego liczbę kandydatów, - przeprowadzenie głosowania w momencie w którym większość radnych nie miała możliwości bądź faktycznie nie wzięła udziału w głosowaniu, - naruszenie art. 162 § 2 p.u.s.p. poprzez nieprawidłową interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, że opinia Zespołu opiniującego nie podlega w ogóle uwzględnieniu przy dokonywaniu wyboru ławników i może być arbitralnie zanegowana, - przyjęcie, że jeden głos "wstrzymujący" się w zakresie wyrażenia pozytywnej opinii o kandydaturze skarżącego mógł stanowić uzasadnioną podstawę do zaniechania głosowania, - naruszenie art. 7 k.p.a. i zawartej w niej zasady prawdy materialnej oraz zaniechanie wyjaśnienia przebiegu głosowania nad kandydaturą skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga więc także rozważenia, czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a więc czy przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu. Wprawdzie żaden przepis prawa nie gwarantuje kandydatowi na ławnika wyboru, lecz przepis art. 182 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi polskiemu, który chciałby brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości możliwość wzięcia udziału w wyborach na ławników przeprowadzonych zgodnie z zasadami i procedurą określoną w p.u.s.p. Powołany przepis Konstytucji RP może być źródłem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie wyboru ławników przez kandydatów, których kandydatury były przedmiotem głosowania rady i którzy nie zostali w tym głosowaniu wybrani do pełnienia tej funkcji. Oznacza to, że naruszenie interesu prawnego kandydata na ławnika w świetle regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. ma miejsce wówczas, gdy niewybranie kandydata nastąpiło w wyniku naruszenia prawa, w szczególności przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych regulujących tryb zgłaszania kandydatów na ławników i ich wyboru (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1422/05, wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1424/05). Procedurę wyboru ławników i kryteria przyznania mandatu ławnika określają przepisy ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przepis art. 160 § 1 p.u.s.p. głosi, że ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają w głosowaniu tajnym rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów. Etapem wstępnym wyborów ławników jest ocena zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, której wynikiem może być pozostawienie przez radę gminy niektórych zgłoszeń bez biegu. Kandydaci, których zgłoszenia spełniają wymogi formalne, podlegają dalszej ocenie pod względem spełnienia przez nich przesłanek materialnoprawnych wymienionych w art. 158 i 159 p.u.s.p. W tym celu rady gmin zasięgają informacji o kandydatach na ławników od właściwych organów Policji (art. 162 § 9 p.u.s.p.). Oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym oraz oceny kandydatów pod względem spełniania przez nich ustawowych przesłanek wymienionych w art. 158 i 159 p.u.s.p. dokonuje zespół, który przed przystąpieniem do wyborów powołuje rada gminy w myśl art. 163 § 2 p.u.s.p. Zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą. Jest on powołany przede wszystkim do dokonania oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, a więc do sprawdzenia czy zgłoszenia spełniają wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu, czy zawierają odpowiednie załączniki, a także czy wpłynęły do rady gminy w ustawowym terminie. Zespół ten powinien ponadto zebrać informacje o kandydatach (w tym informacje przekazane przez organy Policji) potrzebne do ustalenia, czy dane osoby spełniają przesłanki materialnoprawne, aby móc pełnić funkcję ławnika. Przepis art. 163 § 2 p.u.s.p. wyraźnie stanowi, iż kompetencją i zarazem obowiązkiem zespołu jest przedstawienie na sesji rady gminy opinii o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Wszystkie kandydatury na ławników, które zostały zgłoszone radzie gminy powinny być przedstawione na sesji temu organowi, z tym że zespół opiniodawczy powinien wskazać w swojej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają wymogów formalnych i z jakich względów, a także którzy kandydaci i z jakich powodów - w ocenie zespołu - nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 u.s.p. Jednak to radni w głosowaniu tajnym, po zapoznaniu się z opiniami zespołu, podejmują decyzję, czy dany kandydat powinien brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1067/09). Zespół opiniujący ma za zadanie jedynie sporządzić opinie o kandydatach i przedstawić je radnym, którzy w głosowaniu tajnym sami decydują, czy opinia wystawiona o konkretnym kandydacie przekonuje ich co do posiadanych przez kandydata kwalifikacjach, czy też stwierdzą, że dana osoba nie może być ławnikiem. Wartość merytoryczna opinii, o jakiej mowa w art. 163 § 2 p.u.s.p. mimo, że jej sporządzenie stanowi element procedury wyboru ławników, pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Opinia zespołu nie jest dla organu wiążąca. W dokumencie tym powołany zespół dokonuje oceny zgłoszenia kandydata pod względem spełnienia przesłanek określonych w art. 158 i 159 p.u.s.p. Ze wskazaną opinią zapoznawani są radni, którzy w głosowaniu tajnym podejmują decyzję, czy dany kandydat może być ławnikiem (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 677/12). Kandydatura T. K. na ławnika do orzekania w Sądzie Rejonowym [...] w W. została zgłoszona Radzie [...] w terminie. Wniosek spełniał wymagania formalne. Kandydatura została zaopiniowana przez Zespół opiniujący wybrany przez Radę [...]. Opinia o kandydacie na ławnika T. K. była pozytywna (karta – 17 akt adm.). Opinia ta wraz z opiniami pozostałych kandydatów została przekazana pod obrady Radzie [...]. Zdaniem Sądu z akt administracyjnych wynika, iż podczas obrad radni mieli możliwość dyskusji co do zasad opiniowania poszczególnych kandydatur. Radni mogli żądać doprecyzowania opinii dotyczącej skarżącego. Głosowanie nad kandydaturami było tajne. Na skarżącego oddanych zostało 7 głosów. Uchwała Rady [...] w przedmiocie wyboru ławników nastąpiła zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, a także z art. 160 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, mówiącym, że rady wybierają ławników w głosowaniu tajnym. Kandydatura skarżącego nie uzyskała wymaganej liczby głosów, wobec czego nie został on wybrany na ławnika. W niniejszej sprawie nie miała znaczenia okoliczność, że nie wszystkie zgłoszone przez Prezesa Sądu Rejonowego miejsca zostały obsadzone. Prezes Sądu zgłosił zapotrzebowanie na 9 ławników, a podczas głosowania wybrano 7 ławników. Skarżący nie uzyskał w głosowaniu wymaganego minimum głosów radnych. W ocenie Sądu procedura wyboru ławników i niewybrania na ławnika skarżącego odbyła się zgodnie z zasadami wyrażonymi przez ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych, w tym i podnoszonym art. 163 § 2 p.u.s.p. Ani interes prawny, ani uprawnienia skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, zatem nie wystąpiły przesłanki do jej wzruszenia zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący miał możliwość zgłoszenia swojej kandydatury na ławnika i nie został wybrany ławnikiem po przeprowadzeniu całej procedury wyboru ławników przewidzianej przez ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zasady opiniowania kandydatów przez Zespół zostały przedstawione radnym na posiedzeniu Rady [...], a opinia nie była wiążąca dla radnych. Ponadto kandydatura skarżącego została poddana takiej samej procedurze i według tych samych zasad jak kandydatury pozostałych osób, co do których przeprowadzono głosowanie. Nie miała miejsca sytuacja zmniejszenia szansy skarżącego na uzyskanie poparcia radnych. Spełnienie przez kandydata na ławnika wszystkich nakazanych przepisami szczególnymi przesłanek i posiadanie pozytywnej opinii nie gwarantuje, że zostanie wybrany na ławnika. W takich okolicznościach podjęcie przez Radę [...] uchwały z [...] marca 2017 r. o niewybraniu T. K. na ławnika nie oznacza, że akt ten został podjęty z naruszeniem prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.