II SA/Wa 835/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie przyznania P. B. dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. Minister Obrony Narodowej wydał decyzję nr [...], w której: 1) w pkt 1 orzekł o zwolnieniu [...] P. B. z dniem [...] stycznia 2012 r. z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego, 2) w pkt 2 orzekł o przeniesieniu zainteresowanego do dyspozycji Dyrektora Departamentu Kadr. W związku z przewidywanym zwolnieniem [...] P. B. z zawodowej służby wojskowej, Dyrektor Departamentu Kadr wydał w dniu [...] stycznia 2012 r., decyzję nr [...], którą przyznał oficerowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych w kwocie [...] zł. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 80 ust. 5a i 5b oraz art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.), § 26a w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 141, poz. 1497 ze zm.). Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzom zawodowym przysługuje dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. W przywołanym przepisie ustanowione zostały także dwie zasady otrzymywania przez żołnierzy zawodowych dodatku specjalnego. Pierwsza z nich, zawarta w art. 80 ust. 5a cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że żołnierzowi zawodowemu spełniającemu równocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z kilku tytułów, przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Kolejna zasada, ustanowiona w art. 80 ust. 5b tej ustawy zawiera zastrzeżenie, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. W ocenie organu, z omawianego przepisu można wyprowadzić wniosek, że żołnierz zawodowy nie może otrzymać, w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, równolegle dodatku specjalnego z kilku tytułów oraz, iż dodatek ten, w ostatnim miesiącu pełnienia przez tego żołnierza zawodowej służby wojskowej, przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu jego otrzymywania. Jednocześnie organ wskazał, że na podstawie przepisu art. 80 ust. 7 ustawy pragmatycznej, Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie wykonawcze z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych zwane dalej "rozporządzeniem". W tym akcie wykonawczym określono szczególne warunki służby uprawniające do otrzymywania dodatku specjalnego (§ 4), a także regułę ustalania jego wysokości w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej (§ 7, § 8, § 26 oraz § 27). Zgodnie z § 4 rozporządzenia, do szczególnych właściwości lub warunków pełnienia służby, uprawniających żołnierza zawodowego do otrzymywania dodatku specjalnego, zaliczono (uwzględniając dokonane przez ustawodawcę zmiany): 1) w okresie od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 30 września 2006 r. - wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, 2) w okresie od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 marca 2009 r. - wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, 3) od dnia 1 kwietnia 2009 r. - pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Jak ustalono, [...] P. B. pełniąc zawodową służbę wojskową otrzymywał następujące dodatki: 1) dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., 2) dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r., 3) dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] lipca 2011 r. Z kolei z treści § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przysługuje ten dodatek w pełnej wysokości, jeżeli otrzymywał go przez okres co najmniej 10 lat lub w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, jeżeli otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat. Organ wskazał też, że w § 8 rozporządzenia wprowadzono regułę przyznawania żołnierzowi zawodowemu dodatku specjalnego, do otrzymywania którego utracił on prawo podczas pełnienia zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z tym przepisem, żołnierz zawodowy, który utracił prawo do otrzymywania dodatku specjalnego, w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej otrzymuje ten dodatek w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby. Ustalenie kwoty dodatku następuje przez określenie wskaźnika relacji miesięcznej kwoty dodatku do kwoty bazowej obowiązującej w dniu utraty prawa do otrzymywania dodatku oraz pomnożenie wskaźnika relacji przez kwotę bazową obowiązującą w dniu zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej. Ponadto organ wyjaśnił, że § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia określa, że dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku specjalnego, w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej, do okresu pobierania dodatku specjalnego wlicza się okres pobierania odpowiedniego dodatku, otrzymywanego przez żołnierza przed dniem 30 czerwca 2004 r. Z treści tej regulacji prawnej wynika, że otrzymywany przez żołnierza zawodowego do dnia 30 czerwca 2004 r. dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych mógł być wliczony do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych albo do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Wynika to z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych wlicza się do okresu otrzymywania dodatku specjalnego wymienionego w § 18 tego rozporządzenia. W konkluzji organ stwierdził, że wysokość dodatku specjalnego otrzymywanego przez żołnierza zawodowego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, zgodnie z art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uzależniona jest od okresu jego otrzymywania. Skoro w sprawie bezspornym jest, że P. B. otrzymywał dodatek specjalny z trzech różnych tytułów, w różnych okresach czasu, istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy okresy pobierania tych dodatków specjalnych, dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, mogą podlegać zsumowaniu. Ponadto oceny wymaga, czy do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego może być również wliczony okres otrzymywania dodatku dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych, pobierany przez oficera przed dniem 30 czerwca 2004 r. Dokonując wykładni omawianych przepisów organ uznał, że nie istnieje podstawa prawna, która uprawniałby do połączenia okresów pobierania wymienionych dodatków specjalnych. Wskazał, że z treści art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że żołnierz może równocześnie spełniać warunki uprawniające do dodatku specjalnego z kilku (kilkunastu) tytułów, w zależności od występowania w danym środowisku służby warunków szczególnych. Rodzaje dodatków zostały ustanowione w przepisie § 4 rozporządzenia. Obecnie funkcjonuje 11 różnych tytułów dodatku specjalnego. Ustawodawca zawarł jednakże zastrzeżenie, że żołnierz zawodowy nie może otrzymać równocześnie dodatku specjalnego z więcej niż jednego tytułu. Prowadzi to do wniosku, że każdy tytuł do wypłaty dodatku specjalnego należy traktować w istocie jako odrębny dodatek. Reasumując organ uznał, że przepisy ustawy nie pozwalają na uznanie, że żołnierz zawodowy, który otrzymywał dodatek specjalny z kilku tytułów w istocie otrzymywał jeden dodatek specjalny. Niedopuszczalne jest więc uznanie, że dodatek specjalny otrzymywany z trzech różnych tytułów jest jednym dodatkiem specjalnym. Wskazał też, że w przypadku P. B. nastąpił zbieg uprawnień do otrzymania czterech różnych dodatków, dlatego w konsekwencji przyznano dodatek w wysokości najwyższej, tj. dodatek za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. B. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 80 ust. 5a i 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 26a, w zw. z § 5, § 7 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych oraz w związku z art. 7 i 8 K.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Kwestionując dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa, skarżący podniósł, że wszystkie dodatki pobierane przez niego w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej spełniają warunki definicji określonej w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej, gdyż wszystkie były dodatkami specjalnymi, zaś łączny okres ich otrzymywania przekroczył 10 lat. Zdaniem strony skarżącej dodatek przyznany skarżącemu decyzją Szefa Służby Wywiadu Wojskowego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w wysokości [...] zł powinien stanowić podstawę do przyznania mu dodatku specjalnego za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał pogląd WSA w Warszawie, zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 721/10 oraz w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 1312/11, II SA/Wa 1314/11, II SA/Wa 1315/11, podkreślając, że pogląd ten został podzielony również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 80 ust. 5b w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 141, poz. 1497 ze zm.), które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 80 ust. 6 ustawy pragmatycznej. Regulacja zawarta w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1) w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym, jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Informacyjnych, a następnie w Służbie Wywiadu Wojskowego, pobierał: 1) dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., 2) dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r., 3) dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] lipca 2011 r. Z akt postępowania, z treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2012 r. (tiret ostatni) wynika, że organ zaskarżoną decyzją przyznał skarżącemu dodatek w pełnej wysokości, uwzględniając, że skarżący otrzymywał dodatek specjalny przez okres powyżej 10 lat, w kwocie [...] zł. Organ wyjaśnił, że okres 10-letni, stosownie do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, to okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku o charakterze stałym dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przysługującego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. nr 90, poz. 1005 ze zm.), który traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. - data początkowa wysługi w WSI została określona decyzją Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na dzień [...] października 1987 r. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 80 ust. 5b ustawy, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Stosownie zaś do art. 80 ust. 5a ustawy, żołnierzowi zawodowemu spełniającemu równocześnie warunki do otrzymywania dodatków specjalnych o charakterze stałym z różnych tytułów przysługuje jeden dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zbiegu uprawnień do dodatku służbowego. Z uzasadnienia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., wydanej po rozpatrzeniu odwołania (str. 5-6 tiret ostatni), wynika, że w przypadku oficera w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, mógł nastąpić zbieg uprawnień do otrzymania: 1) dodatku dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych, 2) dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, 3) dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w Służbie Wywiadu Wojskowego, 4) dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Wywiadu Wojskowego. Ponieważ kwota dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych jest wyższa od kwot pozostałych dodatków, oficerowi w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznano ten dodatek (w wysokości [...] zł). Wskazać należy, iż tak lakoniczne uzasadnienie organu stwierdzające, że w przypadku skarżącego istnieje możliwość zbiegu uprawnień do dodatku, bez analizy tych równoległych, wynikających ze zbiegu praw uprawnień, powoduje, że nie można dokonać oceny, czy rzeczywiście organ przyznał skarżącemu, stosownie do art. 80 ust. 5a, dodatek specjalny w wyższej stawce miesięcznej, tym bardziej, że skarżący wylicza go na kwotę [...] zł. Z powyższych względów twierdzenia organu, iż skarżącemu przyznano dodatek w pełnej wysokości uznać należy za gołosłowny i nieudowodniony. Dlatego też twierdzenia te nie mogą zostać poddane weryfikacji pod względem ich legalności. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona oceny prawa skarżącego do poszczególnych dodatków i określi wysokość każdego z nich. Dopiero wtedy stwierdzi, które z uprawnień przekładają się na najwyższą stawkę (art. 80 ust. 5 ustawy pragmatycznej). Oceny tej dokona poprzez pryzmat poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11. Uzasadnienie organ sporządzi zgodnie z wymogami art. 107 K.p.a. Z uwagi na występujące w uzasadnieniach decyzji twierdzenia, których nie można podać kontroli sądowej, sprzeczność w ustaleniach, że skarżącemu przyznano dodatek w pełnej wysokości, w kontekście zbiegu praw do innych dodatków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.