II SA/Wa 846/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji przyznającej J. O. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż J. O. (obecnie emerytowanemu policjantowi) decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...] przyznano świadczenie pieniężne z tytułu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W następstwie przeprowadzonej 31 grudnia 2005 r. nowelizacji przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził wygaśnięcie ww. własnego orzeczenia z dnia [...] października 1999 r., przyznającego stronie prawo do równoważnika pieniężnego. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2011 r. J. O. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., argumentując, że organ niewłaściwe zastosował w sprawie regulację art. 162 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił stwierdzenia nieważności skarżonego orzeczenia (decyzję doręczono stronie w dniu 15 września 2011 r.). Od wskazanej wyżej decyzji zainteresowany wniósł (w dniu 30 września 2011 r.) odwołanie do organu II instancji. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie stwierdził podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nowelizującego rozporządzenie tego Ministra w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, bezsprzecznie pozbawiły organy mieszkaniowe Policji możliwości naliczania i wypłaty przedmiotowego świadczenia dla osób uprawnionych do policyjnej emerytury i renty. Kwestia ta był przedmiotem postępowań prowadzonych przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jakkolwiek w odniesieniu do nowelizacji przepisów dotyczących równoważnika za brak lokalu Trybunał odrzucił skargę z przyczyn formalnych (wnioskodawcy nie dopełnili ustawowych przesłanek jej wniesienia), to w kwestii równoważnika za remont lokalu Trybunał w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. akt K 7/04) stwierdził, że z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego przepisów § 8 przedmiotowego rozporządzenia, zapisy aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika. Zatem zgodnie z argumentacją organu I instancji, w odniesieniu do osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno - rentowych zachodziła konieczność orzekania o utracie prawa do otrzymywania równoważnika, co oznaczało obowiązek eliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których zainteresowani równoważnik otrzymywali. W konsekwencji, na organach mieszkaniowych Policji ciążył obowiązek dokonania wskazanych wyżej czynności procesowych, a właściwą proceduralną drogą realizacji skutku prawnego, wskazanego w rozporządzeniu, jest zastosowanie w podobnych rodzajowo sprawach postanowień art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiego orzeczenia wynika z ustanowionego prawem nakazu albo gdy leży to w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. Organ podkreślił, iż stwierdzeniu nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa podlegają orzeczenia administracyjne, które nie zawierają jakiejkolwiek wady prawnej, lecz wadę o charakterze zasadniczym, rażącym. Należy przez to rozumieć niezastosowanie się przez organ orzekający do nakazu lub zakazu, wyrażonego w przepisach prawa. W ramach niniejszego postępowania skarżący wskazuje na możliwość odmiennej interpretacji przepisów k.p.a. Argumentacja taka, w świetle wskazania, że decyzja przyznająca zainteresowanemu prawo do równoważnika - w kontekście tezy wyrażonej w przytoczonym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w istocie stała się bezprzedmiotowa, nie jest trafna. Ponadto, jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 1985 r., sygn. akt SA/Wr 556/85, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. Zatem w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez J. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wymieniony wniósł o poddanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji nadzorczej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, dokonanie oceny, czy wygaszenie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 1999 r., przyznającej stronie równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz nakazanie stosownym wyrokiem Komendantowi Głównemu Policji wydania decyzji stwierdzającej nieważności decyzji wygaszającej stronie prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przywołane przez organ rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. nie pozbawiło emerytowanego policjanta (ten status skarżący uzyskał w 1990 r.) nabytego prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż w tym akcie prawnym nie można odnaleźć regulacji co do decyzji wydanych przed dniem wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego, a więc również i decyzji z dnia [...] października 1999 r. Takie stanowisko zaprezentowano w wyrokach wydanych w sprawach o odmowę wypłacania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego (WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 434/06, WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1799/06 i sygn. akt II SA/Wa 1032/08, WSA w Poznaniu, sygn. akt lI SA/Po 320/10 oraz NSA, sygn. akt I OSK 969/07 czy postanowienie I OSK 953/07). W uzasadnieniach przywołanych orzeczeń skarżący odnalazł stwierdzenia, z których wynika, że mimo iż z dniem 1 stycznia 2006 r utracił moc prawną przepis, na mocy którego emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to decyzje przyznające te równoważniki obowiązują nadal, gdyż w rozporządzeniu z dnia 28 grudnia 2005 r., który ten przepis wprowadził, nie znajdują się regulacje co do decyzji wydanych przed jego wejściem w życie. Wobec powyższego skarżący uważa, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały w niej podane. Na podstawie art. 127 § 1 i 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosowanie zaś do postanowień art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 57 § 1 i 5 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym, 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Warunkiem zachowania terminu w przypadku nadania pisma za pośrednictwem poczty jest jego złożenie (przesyłki) w przewidzianym prawem terminie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Według art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 30, poz. 1188 ze zm.), przez pojęcie operatora publicznego rozumie się operatora obowiązanego do świadczenia powszechnych usług pocztowych. Na podstawie art. 46 ust. 2 tej ustawy obowiązek wykonywania zadań operatora publicznego, określonych w ustawie, powierzono Poczcie Polskiej. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji [...] z dnia [...] września 2011 r. została skutecznie doręczona stronie w dniu 15 września 2011 r., co potwierdza zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki poleconej o numerze nadawczym [...]. Czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał z dniem 29 września 2011 r. (we czwartek). Przesyłka z odwołaniem od powyższej decyzji została złożona przez skarżącego w placówce Poczty Polskiej w dniu 30 września 2011 r., na co jednoznacznie wskazuje data pieczęci urzędu pocztowego, widniejąca na przesyłce poleconej nr [...]. Zatem środek zaskarżenia wniesiony został przez stronę z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia środka odwoławczego – jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczności tego odwołania, czego następstwem jest ostateczność kwestionowanego orzeczenia. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku dochodzi bowiem do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym orzeczenia ostatecznego, które korzysta z ochrony trwałości ustalonej przepisem art. 16 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 powołanej sądowej ustawy procesowej, orzekł, jak w sentencji.