II SA/Wa 85/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec E. E. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej wyżej ustawy. Organ podał, że w uzasadnieniu wniosku E. E. wskazała, że służbę rozpoczęła w dniu [...] sierpnia 1978 r. w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w Z. Z dniem [...] października 1982 r. została przeniesiona do Wydziału [...] na stanowisko [...], gdzie wykonywała prace związane z prowadzeniem sekretariatu, prowadzeniem korespondencji, a następnie jako referent techniki operacyjnej przyjmowała wnioski od osób ubiegających się o wyjazdy zagraniczne i służbowe. Wskazała m.in., że wykonywała zadania czysto techniczne. Podniosła, że przez cały okres służby nie była karana dyscyplinarnie ani sądownie. Podała m.in., że nigdy nie dopuściła się złamania prawa, nie dokonywała jakiegokolwiek przestępstwa. Zaznaczyła, że swoją pracę wykonywała sumiennie i rzetelnie. Za osiągane wyniki była wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi i awansowana na kolejne stanowiska służbowe. Organ przytoczył treść art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wskazał, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2015 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ustawy. Wskazał, że zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 7 lat i 10 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 36 lat, 6 miesięcy i 2 dni. W sytuacji, w której wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 10 miesięcy, co stanowi około 21,4% ogółu jej służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. Minister wskazał, że w zaistniałej sytuacji nie sposób stwierdzić, by był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) z uwagi na to, iż znaczna część służby pełniona była na rzecz totalitarnego państwa. Organ wskazał, że pierwsza powołana w ww. przepisie przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Organ stwierdził, iż w związku z tym, że obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Zdaniem organu zasadne jest odmówienie zastosowania wobec strony art. 8a ustawy. Organ stwierdził, że poparcie powyższego stanowiska można odnaleźć w orzecznictwie, w szczególności w wyroku NSA z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3208/19. Organ powołał się też m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 424/19. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi E. E. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do przeprowadzenia rzetelnego postępowania i wydania decyzji wyłączającej stosowanie art. 15c ustawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione dwie przesłanki wymienione w tym przepisie dające możliwość wyłączenia stosowania art. 15c i błędne przyjęcie, iż okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby bez brania pod uwagę wymogu dokonania przez Organ w ramach złożonych procesów interpretacyjnych w nawiązaniu do pozostałych przepisów ustawy. Nieuwzględnienie istotnych okoliczności świadczących, iż w tej sprawie, że występują "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby na rzecz totalitarnego państwa charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu poprzez wykonywanie zadań wywiadowczych i kontrwywiadowczych Służby Bezpieczeństwa we wskazanych przez ustawodawcę w art. 13b ust 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, która według legalnej definicji zawartej w preambule ustawy lustracyjnej polega na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków zawodowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli. Według stanu faktycznego wykonywana przez skarżącą służba nie miała takiego charakteru i była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego i nie miała konotacji negatywnych - co uzasadnia wyłączenie stosowania art, 15c ustawy emerytalnej, - przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała, że zarzuca też m.in. naruszenie szeregu innych przepisów i obowiązujących zasad prawa krajowego i międzynarodowego, a także m.in. zasady obiektywizmu. Wskazała na błędne rozumowanie organu mające wpływ na przyjęte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi rozszerzyła argumentację podniesionych zarzutów. Wskazała m.in., że na podstawie pisma z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Nr [...] roku z dnia [...] kwietnia 2017 roku zakwalifikowano jej służbę w Wydziale [...] pełnioną w okresie od dnia [...] października 1982 r, do dnia [...] lipca 1990 roku tj. przez okres 7 lat i 10 miesięcy, jako służbę pełnioną na rzecz totalitarnego państwa, będąc zatrudniona w instytucjach i formacjach PRL wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Podała, że faktycznie w tym okresie służby zatrudniona była wykonując pracę techniczną w Wydziale [...] KWMO, WUSW w Z., podlegającym wówczas (podobnie jak obecnie rekonstrukcjom rządu, podległych organów i instytucji) przeprowadzanym zmianom reorganizacyjnym struktur Ministerstwa Spraw Wewnętrznych , Komendy Głównej Policji (MO) i jednostek organizacyjnych, w tym z terenu byłego województwa [...], w tym w okresie od [...] października 1989 roku do [...] maja 1990 roku przebywała w Akademii Spraw Wewnętrznych w [...] na podyplomowym studium [...]. Podniosła m.in., że istotną okolicznością dotyczącą przebiegu jej służby jest niekwestionowany fakt, że zarówno IPN jak i MSWiA nie przedstawił żadnych dowodów uczestniczenia wnioskującej w jakichkolwiek bezprawnych działaniach. Wskazała, że z treści uzasadnienia wydanej decyzji wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącą w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizacji zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Organ nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w tym związanych z CKK w szczególności odnoszących się do wykonywanych zadań i charakteru służby pełnionej przez skarżącą w okresie od [...] października 1982 r. do [...] lipca 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej organ nie dokonał pełnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, decyzja jako dowolna, nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów prawa nie spełnia. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, jak rozumie pojęcia użyte przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), tj. nie dokonał wykładni pojęcia krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oraz oceny w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał też, kiedy jego zdaniem zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, nie wyjaśnił jak rozumie to pojęcie. Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Podkreślenia wymaga jednocześnie, że przyjęcie przez organ, że w sprawie tej nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (v. wyrok NSA dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Na gruncie tej sprawy wskazania wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu." (v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19, wskazał m.in., że "(...) "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. (...)". Ustaleń takich w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ w tej sprawie nie dokonał. Biorąc pod uwagę, że uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w wyroku.