II SA/Wa 856/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., w przedmiocie zobowiązania A. S. do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego [...] w W. w części określającej okres za jaki istnieje obowiązek wnoszenia odszkodowania i w tym zakresie orzekł, że odszkodowanie należne jest za okres od [...] maja 2007 r. do [...] czerwca 2009 r., w łącznej kwocie [...] zł, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2006 r. A. S. zawarł z Dyrektorem Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. umowę nr [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Wypłata ekwiwalentu nastąpiła na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 tej umowy A. S. zobowiązał się do zwolnienia zajmowanego lokalu [...] w W. w terminie 90 dni od dnia otrzymania ekwiwalentu, zaś w § 4 ust. 2 zobowiązał się, w przypadku przekroczenia tego terminu, do uiszczania oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowania w wysokości 200% należnych opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Ponadto w dniu [...] czerwca 2008 r. A. i M. S. zawarli umowę, w formie aktu notarialnego, zobowiązującą do wydania przedmiotowego lokalu i złożyli oświadczenie o poddaniu się egzekucji. Zgodnie z treścią zawartej umowy strona zobowiązała się zwolnić dobrowolnie zajmowany lokal, w terminie 90 dni od dnia dokonania przelewu kwoty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W przypadku dalszego zajmowania lokalu po upływie 90 dni od daty wpływu środków pieniężnych, strona zobowiązała się do uiszczenia, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowania w wysokości 200% należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. W dniu [...] czerwca 2006 r. Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wypłacił na wskazany przez stronę rachunek bankowy należny ekwiwalent pieniężny w wysokości [...] zł., wobec czego termin zwolnienia lokalu upłynął [...] września 2006 r. W dniu [...] grudnia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U z 2005 r. Nr 41, poz. 398). Następnie, pismami z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wezwał stronę do dobrowolnego zwolnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma. Organ wskazał, że niezastosowanie się do wezwania spowoduje podjęcie czynności przewidzianych w art. 41 ust. 6, 7 i 8 ustawy o zakwaterowaniu (...), w tym wydanie decyzji w sprawie zwolnienia lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Z uwagi na brak wykonania powyższych wezwań, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zobowiązał A. S. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nim zamieszkującymi do zwolnienia lokalu mieszkalnego [...] w W. i przekazania w stanie wolnym do dyspozycji Agencji. Przedmiotowy lokal został zwolniony [...] czerwca 2009 r. Następnie w dniu [...] września 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 41 ust. 6 w związku z art. 42 ust. 1 i art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), zobowiązał stronę do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego, wynikającego z obowiązku zwolnienia lokalu w terminie 30-dniowym, począwszy od dnia [...] maja 2009 r. do dnia zwolnienia lokalu, tj. do dnia [...] czerwca 2009 r. Strona odwołała się od przedmiotowej decyzji, wnosząc o zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i umorzenie postępowania odwoławczego. Odwołujący zarzucił, że orzeczono o odszkodowaniu za okres, w którym decyzja nakazująca zwolnienie przedmiotowego lokalu nie była ostateczna. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/Wa 105/10 uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2009 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ponownie rozpoznając odwołanie A. S. od decyzji z dnia [...] września 2009 r., powołując się na treść art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyjaśnił, że skoro A. S. w dniu [...] czerwca 2006 r. wypłacono ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, na podstawie przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2004 r., miał on obowiązek przekazania kwatery stałej, a także uiszczenia opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich i odszkodowania w wysokości 200% należnych opłat. Obowiązek zwolnienia lokalu został wykonany dopiero [...] czerwca 2009 r., po wydaniu przez organ pierwszej instancji kolejnej już decyzji w przedmiocie zobowiązania strony do zwolnienia przedmiotowego lokalu. Organ pokreślił, że wydanie tej decyzji poprzedzone było kilkuletnim postępowaniem administracyjnym i sądowym w sprawie zwolnienia lokalu. Obowiązek uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich został wykonany przez stronę. Natomiast nie został wykonany obowiązek uiszczania odszkodowania za zajmowanie lokalu, dlatego też organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji zobowiązał stronę do zapłaty tego odszkodowania za okres od dnia [...] maja 2009 r. do dnia zwolnienia lokalu, tj. do dnia [...] czerwca 2009 r. Zobowiązanie to, w ocenie organu odwoławczego, jest zasadne. Natomiast odrębną kwestią jest określenie okresu, za jaki strona winna wnosić odszkodowanie. Podał, że z treści przepisu art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) wynika, że Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia osobom zobowiązanym wezwania do opuszczenia lokalu mieszkalnego. Zatem zobowiązanie to powstaje nie w chwili uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego, jak podnosi odwołujący się, lecz w dniu upływu terminu 30 dni od daty doręczenia wezwania do opuszczenia lokalu. Organ pierwszej instancji, określając termin początkowy, od którego należne jest odszkodowanie, przyjął za podstawę obliczeń datę odbioru ([...] kwietnia 2009 r.) wezwania z dnia [...] marca 2009 r. Pominął jednak, że już w dniu [...] lutego 2007 r., pismem nr [...], wezwał stronę do dobrowolnego zwolnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma, pouczając jednocześnie o konsekwencjach wynikających z art. 41 ust. 6, 7 i 8 ustawy o zakwaterowania (...). Wezwanie to zostało doręczone w dniu [...] marca 2007 r., zatem termin wyznaczony w tym piśmie upłynął [...] kwietnia 2007 r. Niewątpliwie to ten termin powinien być podstawą ustalenia należnego odszkodowania. Przy czym zważywszy, że w przepisie art. 41 ust. 6 mowa o odszkodowaniu za "każdy rozpoczęty miesiąc", obowiązek uiszczania odszkodowania powstał dopiero od [...] maja 2007 r. i trwał do dnia zwolnienia lokalu, tj. [...] czerwca 2009 r. Organ odwoławczy ustalił, że za okres od [...] maja 2007 r. do [...] czerwca 2009 r. suma należnych opłat za używanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynosiła [...] zł. Wobec powyższego należne odszkodowanie wynosi 200% tej kwoty, czyli [...] zł (słownie [...]). Następnie rozważył, czy organ odwoławczy może w tej sprawie wydać decyzję określającą wysokość należnego odszkodowania w większym zakresie, niż w decyzji pierwszej instancji. W jego ocenie, w sprawie zachodzą okoliczności, które pozwalają na wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a także rażąco narusza interes społeczny. Wskazał, iż przepisy art. 41 ust. 1 i 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) w sposób niebudzący wątpliwości określają obowiązki osób, które ze środków publicznych otrzymały ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej, w tym także termin od kiedy należne jest odszkodowanie. Przepisy te zobowiązują żołnierza do przekazania lokalu bez stawiania żadnych warunków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt. II SA/Wa 1581/07). Ponadto decyzje w tych sprawach nie są wydawane na zasadzie uznania administracyjnego, bowiem ustawodawca nie pozostawił organowi "swobodnego uznania" w tym zakresie. W konsekwencji decyzje takie opierają się na ściśle określonej literze prawa. Innymi słowy, przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdy stwierdzi, że zaszły okoliczności określone w hipotezie art. 41 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), ma obowiązek orzec zgodnie z art. 41 ust.6 tej ustawy, a każde rozstrzygnięcie kształtujące inaczej obowiązki strony pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Tym samym wydanie decyzji określającej w odmienny sposób obowiązek uiszczania odszkodowania za zajmowanie lokalu stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto organ stwierdził, że strona już w chwili podpisywania w dniu [...] czerwca 2006 r. umowy o wypłatę ekwiwalentu była w pełni świadoma nie tylko obowiązku zwolnienia zajmowanego lokalu w określonym terminie (tj. [...] września 2006 r.), ale również konieczności uiszczania odszkodowania w razie niedotrzymania tego terminu. Zatem ustalenie obowiązku uiszczania odszkodowania od [...] maja 2007 r. nie pogarsza jej sytuacji, wręcz jest korzystniejsze niż wynikałoby to wprost z treści umowy z dnia [...] czerwca 2006 r., bowiem strona mimo podpisania umowy i złożenia oświadczenia, w formie aktu notarialnego, o poddaniu się egzekucji pozostawała w zwłoce ze zwolnieniem lokalu przez prawie [...] lata. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej naruszenie art. 139 oraz art. 6, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4, art. 5, art. 6 ust. 2, art. 7 i art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, a także art. 41 ust. 6 w związku z art. 42 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoznawania w kwestii zwolnienia kwatery. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie w części ustalenia innego niż organ pierwszej instancji okresu za jaki istnieje obowiązek zapłaty odszkodowania. Ponadto wniósł o zobowiązanie organu do zrealizowania decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] października 1996 r. w sprawie ustalenia zasad dokonywania rozliczeń nakładów poniesionych na ulepszenia kwatery dokonane przed powstaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 72/11 oddalił skargę A. S. wskazując, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, że organ odwoławczy rozpoznający sprawę był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 105/10. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy prawidłowo wykonał wskazania Sądu i orzekł, że odszkodowanie należne jest za okres wyznaczony pismem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], wzywającym skarżącego do dobrowolnego zwolnienia lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Skoro powyższe pismo zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] marca 2007 r., to termin wyznaczony tym pismem upłynął w dniu [...] kwietnia 2007 r. W konsekwencji stwierdził, że organ w oparciu o art. 41 ust. 6 omawianej ustawy prawidłowo ustalił odszkodowanie za okres od [...] maja 2007 r. do [...] czerwca 2009 r. oraz jego wysokość. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że prawo zatrzymania kwatery przysługiwało mu do czasu zwrotu poniesionych na nią nakładów, ani też stanowiska, że warunkiem ustalenia odszkodowania jest zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia kwatery. Sąd stwierdził również, że organ odwoławczy wykazał, iż w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od zasady reformationis in peius. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej A. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.141 § 4 ppsa w zw. z art. 139 kpa, tj. zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował odstąpienie przez organ odwoławczy od zasady zakazu reformationis in peius, przy czym ograniczył się do stwierdzenia, że wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa, a także rażącego naruszenia interesu społecznego zostało w tej sprawie wykazane. Tymczasem sąd administracyjny ma obowiązek w każdym przypadku swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. Ponadto Sąd podkreślił, że instytucja zakazu reformationis in peius stanowi gwarancję procesową dla strony wnoszącej odwołanie – jest swoistym zabezpieczeniem jej praw wynikających z decyzji, będącej przedmiotem odwołania, podjętej na gruncie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Dlatego też skorzystanie przez organ odwoławczy z art. 139 kpa powinno być poddane niezwykle wnikliwej kontroli Sądu pierwszej instancji. Stąd też zaakceptowanie w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu odwoławczego, który dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego i odstąpił od zasady reformationis in peius (zmienił bowiem okres za jaki skarżący obowiązany jest zapłacić odszkodowanie i jego wysokość) przez lakoniczne stwierdzenie, że w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od tej zasady, nie może być uznane za prawidłowe wykonanie obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 ppsa. Sąd stwierdził również, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga A. S. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, orzekając w sytuacji związania oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/Wa 105/10, którym uchylono poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., prawidłowo dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego i odstąpił od zasady reformationis in peius (zmienił bowiem okres, za jaki skarżący obowiązany jest zapłacić odszkodowanie i jego wysokość). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno doktryna, jaki i orzecznictwo są zgodne, że użyte w cytowanym powyżej art. 153 pojęcie "orzeczenie" odnosi się nie tylko do sentencji rozstrzygnięcia, ale także do jego uzasadnienia. Tam bowiem przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd, uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, A. Kabat: Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., pub. LEX, 2011, Numer: 99935). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/Wa 105/10 wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego stanowi art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), zgodnie z którym, w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1-5, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. W świetle art. 41 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 (otrzymały ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej). Jednocześnie odnosząc się do czasookresu, za jaki odszkodowanie przysługuje, Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy został przez organ I instancji ustalony w sposób pozwalający na wydanie kończącego merytorycznego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy błędnie przyjął, iż stwierdzenie w jakiej dacie zostało stronie skutecznie doręczone wezwanie do opuszczenia lokalu mieszkalnego wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny i powinien podlegać ocenie prawnej w odniesieniu do przesłanek, określonych w powyżej powołanych przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zatem organ odwoławczy powinien wydać decyzję reformatoryjną, która usunęłaby wady organu I instancji. Podstawę takiego rozstrzygnięcia, w zależności od rodzaju tej wady, stanowić może przepis art. 138 § 1 pkt 1 (w przypadku wady nieistotnej) lub pkt 2 kpa (w przypadku wady istotnej). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonał wytyczne Sądu - przeprowadził postępowanie i orzekł, iż odszkodowanie należne jest za okres wyznaczony pismem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], wzywającym skarżącego do dobrowolnego zwolnienia lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Pismo to zostało doręczone stronie w dniu [...] marca 2007 r., zatem termin wyznaczony tym pismem upłynął [...] kwietnia 2007 r. Zważywszy na treść art. 41 ust. 6 ustawy, organ prawidłowo ustalił odszkodowanie za okres od [...] maja 2007 r. do [...] czerwca 2009 r., w którym to dniu nastąpiło zwolnienie kwatery i prawidłowo naliczył jego wysokość. W ocenie Sądu, dokonanie przez organ odwoławczy zmiany okresu, za jaki skarżący obowiązany jest zapłacić odszkodowanie, a tym samym zmianę wysokości przedmiotowego odszkodowania, choć w istocie stanowiło odmienną ocenę stanu faktycznego i odstąpienie od zasady reformationis in peius, było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wskazać należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że instytucja zakazu reformationis in peius stanowi gwarancję procesową dla strony wnoszącej odwołanie – jest swoistym zabezpieczeniem jej praw wynikających z decyzji, będącej przedmiotem odwołania, podjętej na gruncie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Jeśli ustalenia, jak i ocena stanu faktycznego, dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego, organ ten ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle przyjętych norm prawa (weryfikuje akt subsumpcji) i stwierdziwszy trafność aktu subsumpcji, ocenia prawidłowość zastosowanego przepisu (przepisów). W zależności od wyniku tej oceny, organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, albo ją uchyla w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa), przy czym uchylając zaskarżoną decyzję, wydaje rozstrzygnięcie na niekorzyść strony jedynie wtedy, gdy stwierdzi rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego (art. 139 kpa). Do złamania zakazu reformationis in peius nie dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy stanowisko, co do konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia na niekorzyść odwołującego się, opiera tylko na zarzucie rażącego naruszenia prawa lub zarzucie rażącego naruszenia interesu społecznego. Przy czym wskazuje się, że zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie interesu społecznego nie może być identyfikowane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym (por. B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 wydanie, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 525 -526). W sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze służy zwłaszcza ochronie interesu indywidualnego, wyważenie obydwu interesów powinno być szczególnie ostrożne. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius oparte na dwóch rozłącznych kryteriach organ odwoławczy może zastosować jedynie w sytuacji, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń. Wszak dopiero wówczas rzecz dotyczy jedynie oceny stosowanego prawa pod kątem jego ewentualnych naruszeń, w tym zwłaszcza kwalifikowanych postaci naruszeń prawa. Na taki wniosek pozwala systematyka przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z której wynika, że decyzja na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 Kpa) może zostać wydana, jeśli w grę wchodzą jedynie kwestie prawne (rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego), natomiast gdy w grę wchodzą ustalenia faktyczne i sprawę należy wyjaśnić, celem jej merytorycznego rozstrzygnięcia (co do jej istoty), wtedy istnieje podstawa do stosowania art. 138 § 2 Kpa. Decyzja kasacyjna, a taką jest decyzja podejmowana w trybie art. 138 § 2 Kpa, nie narusza zakazu reformationis in peius. Organ odwoławczy łamie zakaz reformationis in peius, kiedy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla odwołującego, nie mając ku temu podstaw. Przez wydanie decyzji na "niekorzyść" należy rozumieć takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które pogarsza materialnoprawną sytuację odwołującego się, np. poprzez odebranie lub ograniczenie uprawnienia przyznanego decyzją organu pierwszej instancji albo też poprzez nałożenie obowiązku o ciężarze dotkliwszym od tego, jaki wynikał z decyzji pierwszej instancji. Uszczerbek ("niekorzyść") w sytuacji prawnej strony postępowania musi mieć: a) charakter obiektywny, co oznacza, że musi być niekorzyścią obiektywnie wynikającą z porównania materialnoprawnej sytuacji strony, będącej wynikiem decyzji organu pierwszej instancji oraz sytuacji wynikającej z ewentualnej decyzji instancji odwoławczej; b) charakter rzeczywisty, co oznacza, że niekorzyść musi być wiązana tylko z zakładaną decyzją organu drugiej instancji, a nie z dalszymi, ewentualnie przewidywanymi skutkami tej decyzji (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, Toruń 1999, s. 359). W niniejszej sprawie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, uchylił decyzję organu I instancji w zakresie okresu i wysokości odszkodowania oraz orzekł w tej kwestii merytorycznie. Niewątpliwie powyższe rozstrzygnięcie było niekorzystne dla strony, biorąc pod uwagę znacznie dłuższy okres, za który naliczono odszkodowanie i związaną z tym jego wysokość. Niemniej jednak w ocenie Sądu, organ II instancji miał w niniejszej sprawie podstawy prawne do takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1-5, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200 % wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje moment, od którego naliczane jest przedmiotowe odszkodowanie. Nie jest to data uprawomocnienia się decyzji w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego, jak wywodzi skarżący, ale zobowiązanie to powstaje z upływem 30 dni od daty doręczenia wezwania do opuszczenia lokalu. Ponadto przedmiotowy przepis nie przewiduje "podwójnego wezwania do opuszczenia lokalu mieszkalnego" zatem skutek, o którym mowa powyżej powstaje od pierwszego skutecznego doręczenia przedmiotowego wezwania. Stąd też organ II instancji prawidłowo wskazał, że termin, od którego należało naliczyć skarżącemu odszkodowanie za używanie lokalu, to [...] kwietnia 2007 r. (trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu wezwania z dnia [...] lutego 2007 r.), nie zaś [...] maja 2009 r. (trzydzieści dni od doręczenia skarżącemu wezwania z dnia [...] kwietnia 2009 r.). W ocenie Sądu powyższe, wskazane przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, naruszenie prawa przez organ I instancji ma charakter rażącego naruszenia prawa. Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna stoi na stanowisku, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco. Istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa niebudzącej nie tylko wątpliwości interpretacyjnej ale też, która w zapisie hipotetycznego stanu faktycznego nie pozostawia organowi swobody oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. I OSK 157/11, z dnia 2 lutego 2012 r. I OSK 538/11, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), publ. LEX/el., 2012 Numer 121188). Przepis art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyraźnie wskazuje moment od którego naliczane jest odszkodowanie za zajmowanie lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu nie ma tu żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do wskazania okoliczności skutkujących naliczaniem przedmiotowego odszkodowania. Dlatego też wskazanie innego terminu, niż określony w art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, od którego nalicza się odszkodowanie w wysokości 200 % wartości opłat za używanie lokalu, stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Ponadto należy zgodzić się też z twierdzeniem organu, że w niniejszej sytuacji orzeczenie wobec skarżącego obowiązku uiszczenia odszkodowania za jeden miesiąc, zamiast za dwadzieścia sześć, byłoby też rażącym naruszeniem interesu społecznego. Reasumując skoro organ I instancji rażąco naruszył przepis art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej związany wytycznymi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt. II SA/Wa 105/10, rozpoznając sprawę w wyniku odwołania A. S. był obowiązany do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zakresie naliczenia odszkodowania, a tym samym nie był związany zakazem reformationis in peius. Zatem skarga A. S. jako niezasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.