II SA/Wa 867/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1628/09 uchylił decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. Wskazując na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), a także wskazania Sądu zawarte w powołanym wyżej wyroku, Komendant Główny Policji poinformował M. K. o zamiarze przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Wyrażając zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko, wymieniony wniósł o zastosowanie procedury określonej w § 4 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. oraz art. 103 ust. 2 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., wydanym na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił M. K. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł na niższe stanowisko służbowe – [...] Komendy Głównej Policji. W dniu 1 lutego 2011 r. M. K. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od wyżej wymienionego rozkazu personalnego. Po rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ podniósł, iż zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Do przeniesienia policjanta w tym trybie niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek: likwidacja stanowiska oraz brak możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. W rozpoznawanej sprawie zajmowane przez stronę stanowisko – eksperta Biura Spraw Wewnętrznych, z mocy prawa uległo likwidacji, a Komendant Główny Policji nie dysponował stanowiskiem równorzędnym. Odnosząc się do wniosku o zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, organ odwoławczy zaznaczył, że nie może on zostać rozpatrzony w tym postępowaniu ponieważ z przytoczonego przepisu wynika, że minister może zezwolić na zachowanie prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku ale jedynie w odniesieniu do policjanta już przeniesionego na niższe stanowisko służbowe. Natomiast analizując możliwość zastosowania § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., organ wskazał, iż w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia zamieszczono tabelę zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych. Porównanie wskazanej tabeli z treścią art. 103 ust. 2 ustawy o Policji, pozwala zauważyć, że grupa zaszeregowania przypisana jest do stanowiska służbowego, natomiast zachowanie w trybie ustawowym grupy zaszeregowania to odrębny aspekt statutu kadrowo – finansowego policjanta. W związku z powyższym § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. z którego wynika, że tabelę równorzędnych grup zaszeregowania (załącznik nr 4 rozporządzenia), można stosować tylko wobec policjantów, którzy przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowali na podstawie odrębnych przepisów prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Dlatego też przepisu § 4 w zakresie przysługiwania grupy zaszeregowania równorzędnej do dotychczasowej nie stosuje się wobec funkcjonariuszy, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów mieli grupę zaszeregowania wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie zachowaną przez Ministra lub inny umocowany do tego podmiot. W przypadku M. K. zachowanie grupy zaszeregowania nie miało miejsca. Przeciwna wykładnia powołanego wyżej przepisu § 4 rozporządzenia oznaczałaby, że wszystkim policjantom należałoby zachować dotychczasowe grupy, przeszeregowanie stanowisk służbowych prowadzące do zmniejszenia liczby grup zaszeregowania, sprowadziłoby się jedynie do pozornej przebudowy struktury organizacyjnej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przyznanie grupy równorzędnej do dotychczasowej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a zostało dokonane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu jedynie w stosunku do policjantów do których dotychczas zastosowano instytucję zachowania. Organ podkreślił, że rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r. uposażenie policjanta nie zostało obniżone, nie zmieniła się również podległość służbowa, cel stanowiska, zakres zadań i obowiązków. Nie uległy zmianie uprawnienia i odpowiedzialność ani warunki służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz rozkazu personalnego ją poprzedzającego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7 kpa, poprzez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podniósł, że decyzja – rozkaz personalny jest krzywdzący, narusza m. in. konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i wybiórcze stosowanie przepisów regulujących przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, co wpływa na wynik sprawy. Skarżący zarzucił organowi nie zastosowanie w tej sprawie, wypracowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a także nie wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyrokach spraw o sygn. akt II SA/Wa 1628/09, II SA/Wa 1557/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 571/10. Wskazał również, że naruszony został art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka mówiący o prawie do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r. i z tym dniem obowiązuje załącznik nr 2, który nie zawiera już stanowisk z dodatkowym określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem dyrektora tego Biura. W § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia zmieniającego, prawodawca ustalił, iż policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie "Biura Spraw Wewnętrznych", z wyjątkiem stanowiska Dyrektora Biura Spraw Wewnętrznych – przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. obowiązkiem organu Policji było dostosowanie dotychczas zajmowanego przez skarżącego stanowiska [...] Wydziału w [...], do nowych unormowań. Przełożony funkcjonariusza mógł zatem przekształcić stosunek służbowy skarżącego bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego. W sytuacji, gdy następowało mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, organ Policji był zobowiązany dokonać zmiany tego stanowiska w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W niniejszej sprawie organ właściwie uznał, iż nowe parametry stanowiska określone skarżącemu rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji nie są równorzędne ze stanowiskiem dotychczas zajmowanym, a zatem był władny zwolnić go z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianować na niższe stanowisko służbowe, stosując jako podstawę prawną, zmiany stanowiska służbowego, tryb określony w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. M. K. został z dniem [...] lutego 2008 r. przeniesiony na niższe stanowisko służbowe [...] Wydziału w [...]. Prawidłowość takiego rozwiązania potwierdza wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 891/09 (publik. LEX nr 595594) według którego "ustawowymi normami materialnymi regulującymi modyfikację stosunku służbowego policjanta w sytuacji usunięcia zajmowanego przez niego stanowiska z Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych, stanowiącej Załącznik do rozporządzenia zmieniającego są dwie hipotezy art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji: likwidacja zajmowanego stanowiska służbowego lub inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi. (...) po zmianie rozporządzenia nie można skarżącego pozostawić na dotychczasowym stanowisku, gdyż go już nie ma, a jednocześnie utrzymywać, że nie nastąpiła ani likwidacja stanowiska, ani też nie zaszły w Komendzie Głównej Policji zmiany organizacyjne, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Zatem w sytuacji, gdy po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. doszło do mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe, organ nie mógł ograniczyć się do stosowania art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z przepisami tego rozporządzenia. W przypadku bowiem gdy następuje mianowanie na stanowisko, które nie spełnia wymogów stanowiska równorzędnego, powinno być ono dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji". Organ właściwie zastosował wskazany przepis ustawy o policji. Sporną kwestię w niniejszej sprawie stanowi to, czy dokonując zmiany stanowiska służbowego na niższe, organ Policji mógł zastosować przepis § 4 rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i przyznać grupę zaszeregowania równorzędną do dotychczasowej, o co wnosił skarżący, wyrażając zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Zgodnie z powołanym przepisem policjantowi, któremu przed dniem 1 stycznia 2008 r. zachowano prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, przysługuje od tego dnia grupa zaszeregowania równorzędna do dotychczasowej, określona w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do niniejszego rozporządzenia. Wyjaśnić należy, że przed zmianą przepisów dotyczących płac funkcjonariuszy z dniem 1 stycznia 2008 r. stanowisko skarżącego było zaszeregowane do [...] grupy zaszeregowania, po zmianie odpowiada to [...] grupie zaszeregowania (załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia "Tabela równorzędnych grup zaszeregowania"), nie zaś przyznanej przez Komendanta Głównego Policji [...] grupie zaszeregowania, zgodnie z załącznikiem nr 2 lp. 57 ww. rozporządzenia zmieniającego, gdzie dla stanowiska "ekspert" przyporządkowana została 9 grupa zaszeregowania. Komendant Główny Policji odmówił skarżącemu uwzględnienia powyższej regulacji prawnej, albowiem uznał, iż zachowanie grupy zaszeregowania, jako przesłanki niezbędnej do stosowania tabeli równorzędności stanowisk, nie miało miejsca w przypadku strony. Przyjętej przez organy wykładni nie można zaakceptować. Konieczne jest zatem przytoczenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 864/09 (publik.: http://cbois.nsa.gov.pl/doc/931037593E), który na tle analogicznej do niniejszej sprawy, dokonał wykładni § 4 rozporządzenia zmieniającego z 8 lutego 2008 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia z 8 lutego 2008 r. nie regulował wprost, na jakie stanowisko, według nowej Tabeli zaszeregowania, powinien być mianowany dotychczasowy ekspert Biura Spraw Wewnętrznych. Przy wyborze stanowiska przysługującego ekspertom Biura Spraw Wewnętrznych, po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego, nie można pomijać przepisu § 4 rozporządzenia zmieniającego. Przepis ten, łącznie z Tabelą, wskazuje na to, jakie grupy zaszeregowania, w obu stanach prawnych Minister uznał za równorzędne. Ocenę należy odnieść nie tylko do policjantów, którzy zachowali prawo do zaszeregowania. Nie ma żadnych podstaw, aby Tabeli równorzędności nie stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wprost wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie tylko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których obowiązujące były niższe grupy zaszeregowania. Z załącznika nr 4 wynika, że dla grupy zaszeregowania [...], zachowanej przed dniem 1 stycznia 2008 r., przysługuje od dnia 1 stycznia 2008 r. równorzędna grupa zaszeregowania – [...]. Porównując stany prawne determinujące status ekspertów Biura Spraw Wewnętrznych, po wejściu w życie rozporządzenia nowelizującego, nie sposób nie odnotować, że w poprzedniej Tabeli zaszeregowania stanowisk, oprócz stanowiska eksperta Biura Spraw Wewnętrznych KGP mającego grupę zaszeregowania [...] i stopień etatowy młodszego inspektora, było także stanowisko eksperta KGP mającego grupę zaszeregowania [...] i stopień etatowy podinspektora. Było to stanowisko niższe, niż stanowisko eksperta Biura Spraw Wewnętrznych. Przyjęcie, że policjanta zajmującego poprzednio stanowisko eksperta Biura Spraw Wewnętrznych KGP należy mianować na stanowisko eksperta KGP z warunkami wynikającymi z takiego stanowiska (grupa zaszeregowania, stopień etatowy), wymagałoby rozważenia nowego statusu także w odniesieniu do wniosków wynikających z zapisu § 4 noweli oraz załącznika nr 4. Bazując na orzeczeniu NSA podkreślić należy, iż nie ma przeszkód prawnych, aby Tabeli równorzędności stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia zmieniającego, nie stosować wobec policjantów, którzy do dnia wejścia w życie nowych przepisów, mieli grupę zaszeregowania wprost wynikającą z zajmowanego stanowiska, a nie tylko do tych, którzy jedynie zachowali prawo do zaszeregowania wynikającego z poprzednio zajmowanego stanowiska, a w rzeczywistości zajmowali stanowiska, dla których obowiązujące były niższe grupy zaszeregowania. Przepis art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymienia w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Przepis ten przewiduje w ust. 1 obligatoryjne przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast w ustępie 2 i 3 wskazuje na możliwość przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach wyraźnie w nich określonych. Stosownie do ust. 4 powoływanego przepisu policjant, musi wyrazić zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, w przeciwnym przypadku może być zwolniony ze służby. Przed przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi organ ma obowiązek zapoznania policjanta ze zmianą warunków służby i stosownie do ust. 4 art. 38 ustawy o Policji. W analizowanym przypadku, Komendant Główny Policji przeniósł skarżącego na niższe stanowisko służbowe, lecz nie uwzględnił jego wniosku o zastosowanie § 4 rozporządzenia zmieniającego i przyznanie grupy zaszeregowania równorzędnej do dotychczasowej. Tym samym, organ nie uzyskał zgody na przeniesienie funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, albowiem zgoda skarżącego zawierała warunek, który choć z punktu widzenia prawa mógł zostać spełniony, nie został przez organ zrealizowany. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzający ją rozkaz personalny, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 ustawy o Policji oraz § 4 rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2008 r., co obligowało Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie przeniesienia skarżącego na nowe stanowisko służbowe, w związku ze zmianą od dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów płacowych, organ orzekający w sprawie będzie obowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.