II SA/Wa 890/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Sławomir Antoniuk, Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej 1. oddala skargę 2. przyznaje adwokatowi R. N. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści zł) powiększoną o kwotę 52, 80 (pięćdziesiąt dwa zł osiemdziesiąt groszy) tj. o kwotę 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1102/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej. Skarżona decyzja utrzymała w mocy poprzednią decyzję Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) przewiduje możliwość przyznania przez Prezesa Rady Ministrów emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych wypadkach, na warunkach i w wysokości innej, niż określone w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy – przyznania, bądź odmowy przyznania tego świadczenia. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd I instancji stwierdził, iż syn skarżącej M. urodził się w 1992 r. jako wcześniak z silnym niedotlenieniem mózgu i wymaga stałej opieki rodziców oraz stałej rehabilitacji. Matka dziecka – skarżąca M. S. [...] jest rencistką z orzeczoną częściową niezdolnością do pracy z uwagi na schorzenie kręgosłupa, natomiast ojciec dziecka [...] pozostaje pod stałą opieką lekarzy specjalistów. Dochód w rodzinie stanowi renta inwalidzka matki dziecka w wysokości [...] zł oraz emerytura jej męża wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] złotych. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż decyzjom Prezesa Rady Ministrów nie można było przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ należycie uzasadnił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą wskazując motywy rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji Sąd przychylił się do poglądu organu, iż obecny stan niepełnosprawności syna skarżącej oraz sytuacja materialna rodziny nie stanowi okoliczności szczególnej – wyjątkowej, uzasadniającej przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za nietrafny zarzut skarżącej, że przy rozpatrywaniu jej wniosku o przyznanie tego świadczenia, organ nie uwzględnił, że obecny stan zdrowia jej syna M. jest wynikiem zawinionego zaniedbania lekarzy, popełnionego przy jego porodzie. Wskazał, iż kwestie związane z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone przy porodzie regulują przepisy Kodeksu cywilnego i nie podlegają one regulacji ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu, naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa – poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zbadania i rozważenia okoliczności natury osobistej strony skarżącej oraz wydanie decyzji jedynie w oparciu o kondycję materialną strony i jej rodziny. Zdaniem skarżącej doprowadziło to do błędnego przyjęcia, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na przyznanie stronie renty specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazując na powyższe skarżąca, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd wskazał, iż uznanie administracyjne daje organowi swobodę w podejmowaniu decyzji, jednak równocześnie nakłada obowiązek należytego zgromadzenia i przeanalizowania materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przeprowadzenia wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna. Podkreślił również, szczególnie eksponowaną w orzecznictwie NSA, konieczność należytego wyważenia dwojakiego rodzaju interesów, o których stanowi art. 7 kpa, tj. interesu społecznego oraz interesu obywateli, przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ nie wywiązał się należycie z ww. obowiązków. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał okoliczności stanu faktycznego, jednak nie wyjaśnił oceny tego stanu. Zabrakło też wyjaśnienia przyczyny, która zadecydowała o prymacie interesu społecznego nad indywidualnym interesem strony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ślad za wiążącymi wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, zatem należy, iż w niniejszej sprawie organ nie rozważył i nie ocenił, czy ograniczone możliwości rehabilitacji syna, z uwagi na wiek, stan zdrowia obojga rodziców oraz ograniczone możliwości finansowe, mogły stanowić szczególną okoliczność, o której mowa w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie wyjaśnił również przyczyn, które zdecydowały o prymacie interesu społecznego nad indywidualnym interesem strony. Powyższe okoliczności powodują, iż nie można uznać, iż sprawa została rozpoznana zgodnie z art. 7 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Rady Ministrów, prowadząc postępowanie administracyjne, winien mieć na uwadze interesy dwojakiego rodzaju, o których stanowi art. 7 kpa, tj. interes społeczny oraz interes obywateli, brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto na mocy art. 205 § 2 wskazanej ustawy. Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt IISA/Wa 417/06 uchylającym decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2005 r. oraz wnioskiem M. S. z dnia 22 lutego 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowił na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchylając zaskarżoną decyzję Sąd podkreślił, że została ona wydana z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 kpa, tzn. opisał okoliczności stanu faktycznego, jednak nie wyjaśnił tego stanu. Nie rozważył i nie ocenił, czy ograniczone możliwości rehabilitacji syna, z uwagi na wiek, stan zdrowia obojga rodziców oraz ograniczone możliwości finansowe mogły stanowić szczególną okoliczność, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dalej organ podał, że z uwagi na upływ czasu, jaki nastąpił od wydania wcześniejszych decyzji, ponownie wystąpił do wnioskodawczyni i Wydziału Polityki Społecznej Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego o podanie informacji, czy sytuacja socjalno-bytowa M. S. oraz jej rodziny do chwili obecnej uległa zmianie i czy wystąpiły nowe okoliczności, które mogły mieć wpływ na ocenę sprawy. M. S. w odniesieniu do obecnej sytuacji rodziny przekazała, że aktualna sytuacja socjalno-bytowa oraz zdrowotna uległy pogorszeniu w związku z przyrostem wagi u syna, zwiększyło się napięcie mięśni, co spowodowało utrudnienia w karmieniu i obsłudze całodobowej. Pogłębiło się skrzywienie kręgosłupa, zwiększyły się kłopoty oddechowe i pogorszył się stan uzębienia. Syn jest na specjalnej diecie. Jest pod stałą opieką lekarzy specjalistów z zakresu neurologii, alergologii i stomatologii, od 4 lat nie wychodzi z domu. Zwiększone wydatki rodzinne są powodem pogarszającej się sytuacji zdrowotnej członków jej rodziny. W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie dają podstaw do przyjęcia, że jest to szczególny przypadek dający podstawę do przyznania M. S. renty specjalnej. Podstawą przyznania świadczenia specjalnego, przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Ww. świadczenie nie jest świadczeniem socjalnym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 kpa. Organ wydając decyzję nie przeprowadził wnikliwego postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej w jej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za przyznaniem renty specjalnej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną tej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. A zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego artykułu ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega, zatem to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano materiał dowodowy sprawy, zasięgając informacji odnośnie warunków socjalno-bytowych skarżącej w Wydziale Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zgodnie z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie żadnych innych kryteriów do przyznania tego świadczenia. A zatem muszą istnieć szczególne okoliczności, które zgodnie z art. 161 ust. 5 powołanej ustawy wnioskodawca winien stosownie uzasadnić. Przepis nie określa, co to mają być za szczególne okoliczności. Tak więc, za każdym razem winny być one badane i oceniane w sposób indywidualny. Mogą to być na przykład wybitne niebudzące wątpliwości osiągnięcia w dziedzinie literatury, sztuki, czy sportu. Mogą to być również nadzwyczajne, szczególne zdarzenia losowe. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką. Zastąpiłaby wówczas pomoc w ramach pomocy społecznej. Dla poparcia stanowiska Prezesa Rady Ministrów można przytoczyć fragment uzasadnienia z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. TK P 38/05 "(...) Należy zwrócić uwagę, że przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia jak to ma miejsce w wypadku emerytury i renty przyznawanej na podstawie ustawy, czy świadczenia wyjątkowego przyznawanego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 83 tej ustawy. Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony" upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przyznane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzn. szczególnego pokrzywdzenia, przewidziana jest instytucja emerytury, renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenie o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...)". Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała i nie udokumentowała podobnych faktów. Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 209 i art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).