II SA/Wa 902/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmawiającą M. U. (zwanemu dalej skarżącym) przyznania przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 z późn. zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie warunki wymienione w tym przepisie. W świetle powołanego przepisu, tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego organ nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazał on bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które wnioskodawca nie miał wpływu. Prezes ZUS podkreślił, iż przyznanie świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Z akt rentowych zaś wynika, iż na przestrzeni 60 lat życia, tj. na datę orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy M. U. posiada udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 27 lat, 1 miesiąc i 14 dni. W ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udokumentowano 3 lata, 9 miesięcy i 25 dni. Natomiast przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W okresach od 1 kwietnia 1976 r. do 20 listopada 1977 r., od 21 października 1999 r. do 15 listopada 2008 r. i od 9 września 2012 r. do 5 października 2014 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Analiza przebiegu ubezpieczenia skarżącego doprowadziła organ do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej podanych okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na jego stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji została u wymienionego ustalona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2015 r. dopiero od 5 października 2014 r. do 28 lutego 2017 r. Podsumowując organ stwierdził, że po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy nie mógł uznać, iż w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia przez skarżącego warunków do świadczenia na zasadach ogólnych. Sama zaś przedstawiona trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia sam fakt zamieszczenia powyższego przepisu właśnie we wspomnianej ustawie. M. U. uznał decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] kwietnia 2016 r. za krzywdzącą i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jej kontrolę, gdyż w jego ocenie spełnia wszystkie warunki, żeby otrzymać wnioskowane świadczenie w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in., poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 z późn. zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Ponadto przyznanie spornego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek i w tej sytuacji brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły unormowanie to ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W rozpoznawanej sprawie natomiast - w ocenie Sądu w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił ona warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżący na przestrzeni 60 lat życia, od kiedy datuje się jego całkowitą niezdolność do pracy, udokumentował łącznie wprawdzie 27 lat, 1 miesiąc i 14 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednak w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował 3 lata, 9 miesięcy i 25 dni tych okresów. W czasie przypadającym na aktywność zawodową skarżący pozostawał przez ponad 10 lat poza zatrudnieniem lub działalnością, od której istniał obowiązek odprowadzania składek emerytalno-rentowych. Z akt sprawy wynika, że skarżący w okresach od 21 lipca 1999 r. do 20 października 1999 r. i od 9 września 2011 r. do 8 września 2012 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych, a w okresach od 21 października 1999 r. do 31 grudnia 2003 r. i od 9 września 2012 r. do 4 października 2014 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podkreślić jednak należy, że sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. W pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, jednak nie oznacza to, że bezrobocie samo w sobie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że za szczególną okoliczność nie może być uznany stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany sytuacji (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1540/14 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1897/14 – publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1694/10 – publ. j.w.). Okolicznościami takimi nie są ani brak ofert pracy dla osoby bezrobotnej, ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu, bez jednoczesnego wykazania przyczyn ustania poszczególnych okresów zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 1328/05 – publ. j.w.). Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego aktywność w poszukiwaniu przez skarżącego pracy, odmowy pracodawców przyjęcia do pracy lub brak ofert pracy, które mogłyby usprawiedliwiać krótszy niż wymagany do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie staż okresów składkowych. Mając powyższe na uwadze, nie sposób zarzucić Prezesowi ZUS niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jeżeli skarżący wniósł o udzielenie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, która to pomoc jest wszak świadczona z pieniędzy podatnika, to miał obowiązek wskazać dowody świadczące, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (patrz wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1135/14 – publ. jw.). Skoro w sprawie nie została ziszczona przesłanka "szczególnych okoliczności" usprawiedliwiająca niespełnienie wymagań dających prawo do renty w trybie zwykłym, to jest to okoliczność wystarczająca i przesądzająca o niemożności przyznania skarżącemu świadczenia w trybie wyjątku. Skarżący znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, jednakże nie wystarcza to do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak słusznie wskazał organ, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.