II SA/Wa 942/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej także: "Prezes UODO" lub "organ nadzorczy"), działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej także: "k.p.a.") oraz art. 7 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1781 - dalej także: "u.o.d.o."), w sprawie zainicjowanej wnioskiem wniesionym przez K.G. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ustalenie na jego rzecz, kto pobiera dopłaty obszarowe z nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] i na jakiej podstawie odmówiono mu dopłaty do posiadanej nieruchomości w ramach funduszy Unii Europejskiej - odmówił wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie Prezesa UODO zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący K.G. wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z wnioskiem o ustalenie, kto pobiera dopłaty obszarowe z nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz na jakiej podstawie podtrzymano decyzje stwierdzające, że skarżący zawyża powierzchnię posiadanych działek. Następnie, skarżący doprecyzował swoje żądanie w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym wskazał, że składa skargę na podstawie przepisów art. 22 ust. 1 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. EU L 119 z dnia 4 maja 2016 r., str. 1 oraz Dz. Urz. UE L 127 z dnia 23 maja 2018, str. 2 ze zm. dalej także: "RODO") i wnosi o ustalenie, na jakiej podstawie odmówiono mu dopłat do posiadanej nieruchomości w ramach funduszy Unii Europejskiej. Z kolei w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący wniósł o stwierdzenie naruszenia prawa i podjęcia dodatkowych czynności w sprawie, a także o wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia, kto pobierał w jego imieniu dopłaty ze środków unijnych do działek będących jego własnością. W wyniku analizy powyższych wniosków strony skarżącej Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych - działając na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 7 u.o.d.o - postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ nadzorczy podniósł na wstępie, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ nadzorczy podkreślił jednocześnie, że przepis art. 7 ust. 1 u.o.d.o. stanowi, że w sprawach nieregulowanych w ustawie, do postępowań administracyjnych prowadzonych przed Prezesem UODO, o których mowa w rozdziałach 4-7 i 11, stosuje się regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prezes UODO, powołując się na treść art. 34 ust. 1 u.o.d.o., wskazał, że jest organem właściwym w sprawie ochrony danych osobowych. Ponadto, zauważył, że jest on organem nadzorczym, w rozumieniu przepisów RODO (art. 34 ust. 2 cyt. ustawy). Prezes UODO wyjaśnił, że uprawnienia organu nadzorczego określone zostały w art. 58 RODO, zgodnie z którym do przysługujących Prezesowi UODO uprawnień naprawczych należy m.in. prowadzenie postępowań naprawczych, nakładanie kar, udzielanie zezwoleń, zgłaszanie naruszeń organom wymiaru sprawiedliwości, udział w postępowaniu sądowym, czy też uprawnienia doradcze. Organ nadzorczy podkreślił jednak wyraźnie, że do uprawnień posiadanych przez Prezesa UODO nie należy natomiast możliwość nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu udostępnienia danych osobowych osobie trzeciej. Organ nadzorczy wskazał, że zgodnie z art. 58 ust. 6 RODO, każde państwo członkowskie może przewidzieć w swoich przepisach dla swojego organu nadzorczego także inne uprawnienia, niż te wskazane powyżej. Jednak, jak zauważył organ nadzorczy, w polskim porządku prawnym nie przewidziano takich dodatkowych uprawnień, ograniczając się jedynie do tych wskazanych w przepisach RODO. Powołując się z kolei na treść art. 58 ust. 2 lit. c RODO, organ nadzorczy wyjaśnił, że przysługuje mu uprawnienie naprawcze w postaci prawa nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy niniejszego rozporządzenia. Organ nadzorczy wskazał, że prawa te określono w rozdziale III RODO, a należą do nich: prawo dostępu do danych, prawo do sprostowania danych, prawo do usunięcia danych, prawo do ograniczenia przetwarzania danych, prawo do przenoszenia danych, prawo do sprzeciwu oraz prawo do niepodlegania decyzji, która opiera się wyłącznie na zautomatyzowanym przetwarzaniu, w tym profilowaniu. Prezes UODO podkreślił, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i nie przewidziano wśród wskazanych praw żądania udostępnienia danych osobowych osoby trzeciej. Prezes UODO podkreślił, że zgodnie z zasadą jednolitości prawa Unii Europejskiej oraz motywem 129 RODO, przyjmuje się, że prawo unijne ma być w całości i jednakowo stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W tej sytuacji, mając to na względzie, organy nadzorcze państw unijnych zgodnie przyjęły brak możliwości wydawania rozstrzygnięć nakazujących udostępnienie danych osobowych osób trzecich na podstawie przepisów RODO. Prezes UODO wyjaśnił także, że polski organ nadzorczy uznawał się za kompetentny do wydawania nakazu udostępnienia danych osobowych osób trzecich na mocy art. 18 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.). Jednak, jak zauważył organ nadzorczy, obecnie obowiązująca ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych nie uprawnia Prezesa UODO do wydawania nakazów udostępnienia danych osobowych osób trzecich. Organ nadzorczy podniósł, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezesa UODO służy kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych i jest ukierunkowane na wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 58 ust. 2 RODO. W tej sytuacji, Prezes UODO uznał, że na podstawie obowiązujących przepisów o ochronie danych osobowych nie jest możliwie ustalenie na rzecz skarżącego żądanych przez niego danych osobowych osoby trzeciej i stwierdził, że ze względu na brak kognicji do prowadzenia postępowania we wskazanym przedmiocie, zaszła podstawa do odmowy jego wszczęcia. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu nadzorczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] lutego 2021 r. W petitum skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie spornego postanowienia Prezesa UODO, a także o ujawnienie wnioskowanych przez niego danych osobowych osoby trzeciej. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że jako właściciel nieruchomości gruntowych nr [...] oraz nr [...] ma prawo żądać ujawnienia danych osobowych osoby, która pobiera dopłaty obszarowe z nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."). Należy jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem europejskim (prawem Unii Europejskiej), rozumianym, jako całokształt dorobku prawnego Unii Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa europejskiego, interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2021 r., zobowiązany był zbadać jego zgodność przede wszystkim z przepisami prawa europejskiego, w tym w szczególności z regulacjami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K.G. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2021 r. nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Sąd stwierdził, że Prezes UODO, wydając sporne postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r., nie dopuścił się naruszenia zarówno wiążących Polskę przepisów prawa europejskiego, jak i regulacji prawa krajowego, w stopniu mającym istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Według Sądu, uznać należy przede wszystkim, że organ nadzorczy, wydając zaskarżone postanowienie, nie dopuścił się - mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 u.o.d.o. Sąd stwierdził bowiem, że Prezes UODO - rozpoznając w dniu [...] lutego 2021 r. wniosek skarżącego o ustalenie i ujawnienie danych osobowych osoby trzeciej, która pobiera dopłaty obszarowej z nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz wskazanie, na jakiej podstawie prawnej odmówiono mu dopłaty do posiadanej nieruchomości w ramach funduszy unijnych - prawidłowo uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Przechodząc do rozważań prawnych, należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.: a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie; b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępny na stronie internetowej https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl); c) w sytuacji, gdy nastąpiło przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298); d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta; gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, a więc takie, której ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 45/19, LEX nr 2676387). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16; podobnie: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 135/19; oba wyroki NSA dostępne na stronie internetowej https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżący - w pismach z dnia [...] listopada 2020 r. oraz z dnia [...] i [...] stycznia 2021 r. - zażądał od Prezesa UODO ustalenia, kto pobiera dopłaty obszarowe z nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] i ujawnienie danych osobowych tej osoby, a także ustalenie, na jakiej podstawie prawnej odmówiono mu dopłaty do posiadanej przez niego nieruchomości w ramach funduszy unijnych. Jak stanowi art. 57 ust. 1 lit. a i lit. f RODO, bez uszczerbku dla innych zadań określonych na mocy niniejszego rozporządzenia, każdy organ nadzorczy na swoim terytorium monitoruje i egzekwuje stosowanie niniejszego rozporządzenia, a także rozpatruje skargi wniesione przez osobę, której dane dotyczą. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) stanowi kompleksową regulację dotyczącą ochrony danych osobowych, która nie wymaga implementacji ustawą krajową, aby mogła być stosowana w danym państwie. Jednocześnie, państwom członkowskim Unii Europejskiej pozostawiono jednak pewien zakres swobody w zakresie regulacji na poziomie krajowym, aby niektóre zagadnienia doprecyzować (np. w przypadku organu nadzorczego, czy odpowiedzialności za naruszenie zasad ochrony danych osobowych), czy też dostosować zasady wprowadzone przez RODO do innych obowiązujących w danym porządku prawnym zasad. Ze wskazanych wyżej przepisów art. 57 ust. 1 lit. a i lit. f RODO wynika m.in., iż procedura, w ramach której prowadzone są postępowania zainicjowane skargą wniesioną przez osobę, której dane dotyczą, określana jest przez poszczególne państwa członkowskie Unii Europejskiej. Pozostawienie w tym zakresie państwom członkowskim autonomii jest wyrazem realizacji zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich. W tej sytuacji, skargi są wnoszone i rozpatrywane na podstawie przepisów proceduralnych obowiązujących w danym państwie członkowskim UE. Zgodnie z art. 58 ust. 2 lit. c RODO, organowi nadzorczemu, w ramach jego uprawnień naprawczych, przysługuje prawo nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy RODO. Jak słusznie zauważył organ nadzorczy, wśród tych uprawnień wymienia się w sposób wyczerpujący prawo do: dostępu do danych, sprostowania danych, usunięcia danych, ograniczenia ich przetwarzania, przenoszenia danych, czy też prawo do sprzeciwu lub niepodlegania decyzji opierającej się wyłącznie na zautomatyzowanym przetwarzaniu. Wśród uprawnień nie przewidziano natomiast prawa do żądania udostępnienia danych osobowych osoby trzeciej. W konsekwencji, uznać należy, że zarówno przepisy RODO, jak i przepisy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych nie uprawniają Prezesa UODO do wydawania decyzji nakazującej udostępnienia danych osobowych osoby trzeciej. W tej sytuacji, stwierdzić należy, iż Prezes UODO zasadnie wskazał w uzasadnieniu spornego postanowienia, że jako organ nadzorczy, nie jest uprawniony do zrealizowania żądania skarżącego wyrażonego w pismach z dnia [...] listopada 2020 r. oraz z dnia [...] i [...] stycznia 2021 r. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że wydając sporne postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r., Prezes UODO nie dopuścił się w toku postępowania jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do legalności podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, stwierdzić należy, że skoro działanie organu nadzorczego spełniało warunki konieczne do zastosowania instytucji przewidzianej przez ustawodawcę w art. 61a § 1 k.p.a., brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia wydanego w dniu [...] lutego 2021 r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.