II SA/Wa 954/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przewodniczący Sędzia WSA, Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Ewa Marcinkowska (sprawozdawca), , Sędziowie WSA Sędziowie WSA, Ewa Grochowska-Jung Ewa Grochowska-Jung, Danuta Kania Danuta Kania, , Protokolant, Protokolant sekretarz sądowy, , Agnieszka Wiechowicz, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi małoletniej A. H. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego C. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., o przyznaniu renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej matce dla małoletniej A. H. do ukończenia 16 roku życia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. H., urodzona [...] lipca 2001 r., reprezentowana przez ojca C. H., złożyła do Prezesa ZUS wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w postaci renty rodzinnej po matce U. H., urodzonej w 1962 roku i zmarłej w dniu [...] listopada 2014 r. Po rozpatrzeniu sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił przyznania żądanego świadczenia i następnie rozpatrując wniosek zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję. A. H., reprezentowana przez ojca C. H. zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania powyższej skargi wyrokiem m z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1156/15 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż sprawa została wadliwie rozpatrzona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ nie ustosunkował się bowiem do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś całą jego subsumcję, w powiązaniu z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, oparł jedynie na stwierdzeniu istnienia łącznego ponad 14 lat okresu braku zatrudnienia U. H., popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe, przy jednoczesnym braku przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały U. H. kontynuowanie zatrudnienia. W taki sposób ustalony stan faktyczny sprawy nie odpowiada jednak rzeczywistości, bowiem abstrahuje od istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów. Po pierwsze, ujawnienia się w dniu [...] kwietnia 2014 r. u U. H. bardzo szybko postępującej choroby [....], skutkującej jej śmiercią w dniu [...] listopada 2014 r. (vide: zawarta w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja medyczna na okoliczność powyższej choroby). Po drugie, oczywistego faktu, iż powyższa choroba i będąca jej następstwem śmierć, przerwała zatrudnienie U. H. (vide: świadectwo pracy U. H. z dnia [...] listopada 2014 r.). Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika w dokumentów zawartych w aktach administracyjnych sprawy, U. H. była zatrudniona w Firmie Transportowej [...] w B. od dnia [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] listopada 2014 r. (czyli do dnia śmierci). Wcześniej od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. pracowała natomiast w przedsiębiorstwie [...] Sp. z o.o. Zatem jak niezbicie wynika z materiału sprawy, jej zatrudnienie zostało przerwane poprzez śmierć będącą następstwem bardzo szybko postępującej choroby [...]. Śmierć będąca następstwem takiej choroby, stanowi natomiast okoliczność nieprzewidywalną, zatem w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, stanowi ona szczególną okoliczność, która uniemożliwiła kontynuowanie przez U. H. zatrudnienia, i gdyby nie przedwczesna śmierć zatrudnienie to byłoby w dalszym ciągu kontynuowane. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że dostrzega okoliczność podniesioną przez organ - iż wcześniejsze okresy zatrudnienia U. H. (łącznie niecałe 12 lat) przeplatały się z długimi przerwami w zatrudnieniu, o łącznej długości blisko 14 lat. Jednakże zauważać w niniejszej sprawie należy także i to, iż gdyby nie przedwczesna śmierć ubezpieczonej, to okoliczność znacznej przerwy w ubezpieczeniu nie miałaby w sprawie żadnego znaczenia, albowiem wskazany wyżej stosunek pracy (zatrudnienie w Firmie Transportowej [...]. w B.) byłby nadal kontynuowany. Organ miałby rację w swojej argumentacji, gdyby stan faktyczny sprawy sprowadzał się jedynie do ustaleń wskazanych w uzasadnieniu decyzji i śmierć U. H. nie nastąpiłaby w trakcie trwania stosunku zatrudnienia. Jednakże stan faktyczny niniejszej sprawy jest inny, niż ustalony w zaskarżonej decyzji. Dlatego, zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należało uchylić. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ZUS decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. przyznał na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych rentę rodzinną w drodze wyjątku po zmarłej matce dla małoletniej A. H. do ukończenia 16 roku życia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż prawo do renty rodzinnej powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Wysokość renty rodzinnej wynosi 880,45 zł miesięcznie i ulegnie podwyższeniu w terminie waloryzacji. Jednocześnie wskazał, iż po upływie okresu, na jaki renta rodzinna została przyznana istnieje możliwość ponownego ustalenia - w drodze decyzji Prezesa ZUS - prawa do świadczenia w drodze wyjątku, jeżeli zgłoszony zostanie za pośrednictwem Oddziału ZUS wniosek w tej sprawie. W tym celu niezbędne jest przedłożenie zaświadczenia szkolnego o kontynuowaniu nauki. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C. H. przedstawiciel ustawowy małoletniej A. H. zwrócił się o wyrównanie renty rodzinnej po zmarłej [...] listopada 2014 r. U. H. Podniósł, że ma na utrzymaniu także studiującego syna P. H., którego ZUS pominął w przyznaniu renty po zmarłej matce. Zaznaczył też, że po śmierci żony sytuacja materialna ich rodziny uległa znacznemu pogorszeniu oraz, że środki otrzymane z ZUS pomogą mu spłacić zaległości powstałe po śmierci żony oraz zapewnić dzieciom dobrą edukację. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zarówno przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jak również Kodeksu postępowania administracyjnego, nie dają podstawy do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku. Świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje podejmowane przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 83 powołanej ustawy, są decyzjami uznaniowymi i mają charakter decyzji konstytutywnych (por. wyrok NSA z 04.07.2001 r., sygn. akt II SA 387/01). Decyzje konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do decyzji deklaratoryjnych, wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania. Koniecznym warunkiem do powstania prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest podjęcie przez Prezesa Zakładu decyzji o przyznaniu świadczenia (por. wyrok NSA z 16.05.2001 r., sygn. akt II SA 3369/00). Decyzja ta ma moc prawotwórczą, a od momentu jej wydania powstają nowe okoliczności faktyczne, regulujące uprawnienia danej osoby do konkretnego świadczenia (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2320/13). Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec powyższego, brak jest podstaw do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, ani z dniem złożenia wniosku o to świadczenie (por. wyrok WSA z 18.04.2013 r., sygn. akt II SA/Wa 273/13). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skoro decyzja wydana w trybie art. 83 ww. ustawy przyznaje świadczenie w drodze wyjątku, to znaczy bez spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, które to warunki nie zostały spełnione na skutek szczególnych okoliczności, to oznacza, iż prawo do świadczenia powstaje dopiero od dnia wydania tej decyzji. Tak więc przyznanie świadczenia od dnia wydania decyzji nie narusza w żadnym przypadku przepisu art. 129 ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się od dnia powstania prawa do tych świadczeń (por. wyrok NSA z 26.11.2010 r., sygn. akt I OSK 1283/10). W związku z powyższym prawo do renty rodzinnej w drodze wyjątku powstało 29 lutego 2016 r. tj. z chwilą wydania decyzji przyznającej, a wypłata została podjęta od pierwszego dnia tego miesiąca. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. H. przedstawiciel ustawowy małoletniej A. H. zwrócił się o wyrównanie renty rodzinnej po zmarłej U. H. od dnia [...] listopada 2014 r. do lutego 2016 r. Podkreślił, że choroba i śmierć matki były bardzo dużym stresem dla całej rodziny, a zwłaszcza dla małoletniej córki. Przyczyniły się też do pogorszenia ich sytuacji finansowej. Zaznaczył jednocześnie, że ma na utrzymaniu jeszcze studiującego syna P., któremu Prezes ZUS odmówił przyznania renty. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze organ wyjaśnił, że art. 100 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stanowi, iż prawo do świadczeń określonych w ustawie emerytalnej powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Jednak w wypadku świadczenia w drodze wyjątku, odmiennie niż w przypadku świadczeń przyznawanych w trybie ustawowym, ostatni taki warunek to wydanie w sprawie stosownej decyzji przez Prezesa ZUS. Decyzja ta ma w tym wypadku charakter konstytutywny i dopiero z chwilą jej podjęcia powstaje prawo do świadczenia, przy czym każdorazowo świadczenie wypłacane jest od miesiąca, w którym wydano decyzję. W przypadku bowiem świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje przed datą wydania decyzji świadczenie to przyznającej, żadne roszczenie o nie, a tym samym nie ma też podstaw do wypłaty wyrównania za jakikolwiek okres wsteczny od daty wydania decyzji. Sytuacja materialna skarżącego, który ze względu na fakt trwania postępowania administracyjnego oraz przed WSA nie otrzymał go za okres wcześniejszy, nie jest natomiast wystarczającą podstawą do wypłaty jakichkolwiek wyrównań za wcześniejsze okresy, świadczenie to bowiem nie ma charakteru socjalnego. Data zgonu osoby, po której ma być przyznane świadczenie, w tym wypadku nie ma znaczenia - zgon ten jest bowiem ostatnim warunkiem koniecznym do zaistnienia "kompletu" warunków wskazanych w art. 83 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie może zastać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku", co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznał małoletniej A. H. rentę rodzinną w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. wskazał jednocześnie, iż prawo do tego świadczenia powstaje od pierwszego dnia miesiąca, w którym wydano decyzję. Takie rozstrzygnięcie o terminie początkowym przyznania świadczenia jest zgodne ze wskazanym wyżej przepisem art. 83 ustawy oraz wynika z charakteru samej decyzji, która ma charakter konstytutywny, co oznacza, że jej skutek rozpoczyna się od dnia wydania decyzji. Decyzje konstytutywne wywołują bowiem swoje skutki prawne od momentu ich podjęcia, chyba że przepisy materialne przyznające określone uprawnienie przewidują inny termin rozpoczęcia biegu tych uprawnień. W ustawie o emeryturach i rentach barak jakiejkolwiek podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku od dnia złożenia wniosku, czy też jak w niniejszej sprawie od daty śmierci matki małoletniej. Podstawy takiej nie stwarza w ocenie Sądu art. 129 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Powyższe rozwiązanie może odnosić się bowiem wyłącznie do tych sytuacji, w których osoba ubezpieczona wcześniej spełniała przesłanki ustawowe do uzyskania świadczenia, a dopiero później złożyła wniosek o przyznanie świadczenia. Prawo do świadczenia w drodze wyjątku powstaje natomiast wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania tego prawa przed datą jego powstania. Skoro decyzja wydana w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznaje świadczenie w drodze wyjątku, to znaczy bez spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, które to warunki nie zostały spełnione na skutek szczególnych okoliczności, to oznacza, iż prawo do świadczenia powstaje dopiero od dnia wydania tej decyzji. Powyższa kwestia, iż brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych od daty złożenia wniosku, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3369/00 LEX nr 56611, z dnia 20 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3128/02 LEX nr 160127 oraz z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 487/07 LEX nr 429167). W niniejszej sprawie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zatem dokonał odniesienia początku wypłacania A. H. renty rodzinnej, do daty wydania decyzji ją przyznającej tj. od pierwszego dnia lutego 2016 r. Organ nie miał natomiast podstaw ku temu, aby żądane świadczenie wypłacać za okres sprzed wydania decyzji przyznającej to świadczenie Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. o przyznaniu renty rodzinnej w drodze wyjątku jest zgodna z prawem. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.