II SA/Wa 987/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W.H. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, że wniosek W. H. z dnia [...] marca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. został wniesiony z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał całość toczącego się postępowania administracyjnego i wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmówił W. H. zmiany rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wskazując, że nie dopatrzył się we wskazanych przez stronę okolicznościach wystarczających podstaw do tego by dokonać zmiany wskazanego rozkazu personalnego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. W. H. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Ustalając, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w terminie, Szef ABW zwrócił uwagę na fakt, iż datą pierwszego awizowania przesyłki zawierającej decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. był dzień 17 lutego 2015 r. Kolejnego awizowania operator pocztowy dokonał w dniu 24 lutego 2015 r., natomiast W. H. odebrał przesyłkę zawierającą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. dopiero w dniu 4 marca 2015 r. Organ wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości. Organ wskazując na treść art. 44 K.p.a. wyjaśnił, iż jak wynika z informacji zawartej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., awizowano ją po raz pierwszy w dniu 17 lutego 2015 r., a powtórnie w dniu 24 lutego 2015 r. (informacja pochodzi ze strony internetowej Poczty Polskiej S.A. pozwalającej na śledzenie przesyłek). Zatem czternastodniowy termin przechowywania przesyłki przez operatora pocztowego upłynął w dniu 3 marca 2015 r. Okoliczności te wskazują w sposób jednoznaczny, że wyczerpana została procedura uregulowana w art. 44 K.p.a., co pozwala na stwierdzenie, że doszło do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego. Organ podniósł, że ostatnim dniem z 14-dniowego terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej i datą doręczenia ww. decyzji w sposób określony w art. 44 § 4 K.p.a. był dzień 3 marca 2015 r., zatem od dnia 4 marca 2015 r. należy liczyć 14-dniowy bieg terminu do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 17 marca 2015 r. Zgodnie z datą ze stempla pocztowego, figurującą na kopercie zawierającej wniosek W. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., dniem jego nadania był 18 marca 2015 r. Z powyższego wynika, że wniosek z dnia [...] marca 2015 r, został wniesiony po upływie terminu na wniesienie odwołania, przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a.. Nie zawiera on również wniosku o przywrócenie terminu, zatem nie podlega rozpatrzeniu przez Szefa ABW. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucił: 1) rażące naruszenie przez Szefa ABW zasady praworządności zawartej w art. 6 K.p.a. oraz zasad: kontroli i nadzoru rad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zawartych w art. 7 K.p.a., a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa zawartej w art. 8 K.p.a. oraz zasady ekonomii procesowej określonej w art. 12 K.p.a., poprzez nałożenie na odbiorcę przesyłki obowiązku kontroli operatora publicznego w kwestii określenia terminu odbioru przesyłki i korygowania terminu jej dostarczenia, 2) obarczenie strony odpowiedzialnością za sytuację wynikającą z zastosowania się do informacji dotyczącej terminu odbioru przesyłki poleconej zamieszczonej na Zawiadomieniu powtórnym. Odpowiednio zastosowanie ma art. 112 K.p.a., 3) skrócenie terminu "czternastu dni od dnia doręczenia decyzji" i pozbawienie strony prawa wynikającego z przepisu art. 129 § 2 K.p.a., 4) sformułowanie niezgodnego za stanem faktycznym stwierdzenia, "że wniosek z dnia 18 marca 2015 roku został wniesiony po upływie terminu na wniesienie odwołania, przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a." Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co byłoby podstawą jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż zostało ono wydane z powodu uznania przez organ, że wniesiony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 K.p.a. do jego wniesienia. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy decyzja organu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] została doręczona w dniu 4 marca 2015 r., jak twierdzi skarżący, czy też w dniu 3 marca 2015 r., jak twierdzi organ, a tym samym do ustalenia czy skarżący wniósł w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezsporne jest to, że decyzja organu I instancji została wysłana do skarżącego pocztą co oznacza, że jej doręczenie powinno nastąpić zgodnie z przepisami rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi zasady doręczania przesyłek w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z dyspozycją art. 44 § 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do treści art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby zatem można było mówić o doręczeniu zastępczym muszą zostać spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie art. 44 K.p.a. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tych przepisach). Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 K.p.a. obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi. Drugim warunkiem jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres. Kolejnym warunkiem jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia. Ostatnim warunkiem, koniecznym dla stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane, jest albo odebranie przechowywanego w placówce pocztowej bądź urzędzie gminy (miasta) pisma przez adresata, albo upływ ustalonego w art. 44 § 4 K.p.a. 14-dniowego terminu. W pierwszym wypadku, datą doręczenia pisma jest dzień jego odbioru przez adresata w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, o ile jednak odbiór nastąpił w ciągu czternastu dni od dnia pozostawienia pisma w tych miejscach (placówce pocztowej bądź urzędzie gminy). Jeżeli adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony od dnia następnego (zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a.) po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy. Adresat może odebrać pismo po upływie określonego w K.p.a. terminu, niemniej dzień faktycznego odbioru pisma po tym terminie nie będzie dla niego datą doręczenia. Formuła przepisu art. 44 § 4 K.p.a. zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tego przepisu oznacza fikcję prawną doręczenia. Bez względu, czy pismo rzeczywiście w ten sposób doszło do rąk adresata, przyjmuje się prawdziwość twierdzenia o doręczeniu. Późniejsze doręczenie decyzji, która została doręczona zastępczo, nie powoduje otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia odwołania (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 431/08, LEX nr 528045; również: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Rz 174/13, LEX nr 1334329 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1127/11, LEX nr 1154951). W rozpatrywanej sprawie wobec braku możliwości doręczenia przesyłki adresatowi, listonosz pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu jej w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu 17 lutego 2015 r., a powtórne awizo zostało złożone w dniu 24 lutego 2015 r. W tej sytuacji 14-dniowy termin do jej odbioru upłynął, jak zasadnie skonstatował organ w dniu 3 marca 2015 r., co zdecydowało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z przekroczeniem ustawowego terminu. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1908/09, czy w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1075/08, że dniem doręczenia zastępczego jest dzień, w którym bezskutecznie upłynął czternastodniowy termin odbioru decyzji prawidłowo złożonej w placówce pocztowej (§ 2 zd. 2 art. 150 O.p.), a nie dzień późniejszego faktycznego wydania jej w tej placówce adresatowi. Wprowadzona przez ustawodawcę fikcja doręczenia jest w tej sytuacji prawnie skuteczna, to znaczy pociągająca za sobą wszelkie skutki doręczenia, w tym także skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy okoliczność, że placówka pocztowa wydała adresatowi przesyłkę w dniu 4 marca 2015 r., nie może w żadnym razie przesądzać o określeniu dnia doręczenia decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a.. Tak byłoby gdyby adresat odebrał przesyłkę przed upływem czternastodniowego terminu. Reasumując termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kończył się z upływem 17 marca 2015 r., a nie jak przyjął skarżący z upływem 18 marca 2015 r. W konkluzji powyższego należy podnieść, że w przypadku odebrania przez adresata przesyłki z urzędu pocztowego w okresie 14 dni, na które została ona złożona, datą doręczenia będzie dzień jej faktycznego odbioru stwierdzony pokwitowaniem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, a nie fikcyjna data wynikająca z treści art. 44 K.p.a.. Jednakże w przypadku odbioru tej przesyłki po tej dacie, skutek prawny doręczenia następuje z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Z tych więc przyczyn odmienne stanowisko w tej kwestii strony skarżącej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. W kontekście powyższego, Sąd uznał, że organ nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia również wymaga, że strona, która uchybi terminowi do wniesienia środka odwoławczego może, gdy uważa, że nastąpiło to bez jej winy, wnosić o jego przywrócenie. Skarżący jednak z możliwości takiej nie skorzystał i nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym organ, wobec braku wniosku skarżącego o przywrócenie uchybionego terminu, zobowiązany był w ramach wstępnej kontroli dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia. Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.