II SA/Wa 993/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. znak sprawy: [...], po rozpatrzeniu wniosku B.D. z dnia 29 sierpnia 2006 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – zwanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a brak jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił na podstawie akt rentowych, że B.D. na przestrzeni 54 lat życia posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 19 lat 9 miesięcy i 6 dni. W latach 1988 - 1993, 1996 - 2001 wnioskodawczyni nie wykonywała zatrudnienia i nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia. Ponadto podał, że B.D. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2006 r. została uznana za częściowo niezdolną do pracy okresowo do października 2008 r. Tak więc, wnioskodawczyni nie spełnia kolejnego z warunków wymaganych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Dodał również, że B.D. pobiera zasiłek stały i dodatek mieszkaniowy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, co nie pozwala na uznanie, że jest ona osobą pozbawioną niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.D. stwierdziła, że decyzjami z dnia [...] listopada 2004 r. i z dnia [...] grudnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odmówił jej zaliczenia do okresów nieskładkowych czasu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem i do składkowego - okresu współpracy ze "[...]". Wskazała, że na skutek wniesionego odwołania, Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. ponownie rozpoznał sprawę i dopuścił dowody z opinii biegłych lekarzy odnośnie stanu jej zdrowia, daty powstania całkowitej niezdolności do pracy oraz, czy i w jakim okresie istniały warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad małoletnią córką. Zdaniem B.D. niezrozumiałym jest utrzymywanie, wbrew treści opinii sądowo-lekarskich, że niepełnosprawność istnieje dopiero od maja 2001 r. W jej ocenie z treści orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności wprost wynika, że niepełnosprawność istnieje od grudnia 2000 r. oraz, że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały. Wnioskodawczyni podała, że od [...] października 1988 r. do [...] lutego 1992 r. opiekowała się przewlekle chorym dzieckiem, co uniemożliwiało jej jednoczesne wykonywanie pracy zarobkowej, zaś przyczyną zaprzestania pracy zarobkowej była choroba nowotworowa, a więc okoliczność od niej niezależna i niezawiniona. Obecnie ze względu na trudną sytuację materialną zostało przyznane jej świadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. w wysokości [...] zł i nie ma jakichkolwiek własnych dochodów mogących stanowić niezbędne środki utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej kpa), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu podkreślił, że w okresach: od [...] października 1988 r. do [...] stycznia 1993 r. oraz od [...] grudnia 1996 r. do [...] października 2001 r. B.D. nie podejmowała zatrudnienia ani też innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W tych okresach nie była wobec wnioskodawczyni orzeczona całkowita niezdolność do pracy z powodu choroby. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] stycznia 2004 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji od [...] lutego 2003 r. do [...] stycznia 2005 r., natomiast w orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazano, iż w okresie: od [...] lutego 2005 r. do [...] września 2006 r. była całkowicie niezdolna do pracy, a od [...] października 2006 r. do [...] października 2008 r. jest częściowo niezdolna do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że wnioskodawczyni na przestrzeni 50 lat życia, do chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, posiada udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 19 lat 9 miesięcy i 6 dni, który jest nieadekwatny do jej wieku. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 764/05 stwierdził, że świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak nie może on pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Dotychczasowy okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku pracownika, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Jednocześnie dodał, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. W aktach sprawy brak jest dowodów, które by wskazywały, że B.D. nie podejmowała zatrudnienia skutkującego wypracowaniem dłuższego stażu ubezpieczeniowego z powodów zasługujących na potraktowanie ich jako szczególne. Ponadto podał, że opiekowanie się dziećmi, przy powszechnie znanych formach rozwiązań w tym zakresie (żłobki, przedszkola), nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nawet jeżeli dziecko, ze względu na chorobę, wymagało większej opieki. Organ podkreślił, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydawane jest dla celów pozarentowych i nie jest ono równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Dla Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wiążące jest zatem orzeczenie lekarza orzecznika albo orzeczenie komisji lekarskiej, które nie podlega uznaniu administracyjnemu. Reasumując organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogu całkowitej niezdolności do pracy, bowiem obecnie orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2006 r. została uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy do 31 października 2008 r. Nie spełnia także warunków do świadczenia w trybie zwykłym na skutek niezależnych od jej woli okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 i 7 kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela na skutek pominięcia treści sądowych opinii lekarskich ustalających datę całkowitej niezdolności do pracy na grudzień 2000 r. W uzasadnieniu wskazała, że wyłączną przyczyną utraty zdolności do pracy jest trwająca od grudnia 2000 r. choroba psychiczna, a od grudnia 2002 r. choroba nowotworowa. Skarżąca stwierdziła, iż gdyby nie zły stan zdrowia i wynikająca stąd trwała utrata zdolności do pracy z pewnością podjęłaby pracę i tym samym powiększyła liczbę okresów składkowych. Jednocześnie podała, że w okresie nieskładkowym opiekowała się chorym dzieckiem, bądź pracowała chałupniczo w [...], bez odprowadzania składki na ubezpieczenie. Ponadto, jej zdaniem, przy ocenie okresu składkowego i nieskładkowego zaniżono ich łączny wymiar, bowiem legitymuje się ona okresem w wymiarze 20 lat 4 miesiący i 21 dni, na który składa się: okres składkowy wynoszący 15 lat 5 miesięcy i 11 dni i okres nieskładkowy 4 lata 11 miesięcy i 10 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż w przypadku stwierdzenia u skarżącej jedynie częściowej niezdolności do pracy organ, który jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS, nie może wbrew treści orzeczenia ustalać innego stopnia niezdolności do pracy niż w nim wskazany i musiał wydać decyzję odmowną w przedmiocie świadczenia z art. 83 ustawy emerytalnej, ponieważ jest niemożliwym przyznanie tego świadczenia osobie, wobec której nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie mają zatem tu znaczenia różnice w ustalaniu stażu pracy skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Skarżąca, jak to wynika z akt sprawy, nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Legitymuje się ona orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzającym jedynie częściową niezdolność do pracy okresowo do października 2008 r. Skarżąca nie osiągnęła również wieku emerytalnego wynoszącego dla kobiet 60 lat. Podnoszony przez skarżącą zarzut braku możliwości podjęcia pracy z powodu zaburzeń psychicznych (od 2000 r.), choroby nowotworowej (od 2002 r.) i konieczności sprawowania opieki nad chorym dzieckiem w latach 1988 -1992, w świetle omawianego przepisu art. 83 powołanej ustawy, nie może odnieść skutku. Przepis ten jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Przyczyny te bezwzględnie winny dotyczyć osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i dotyczą one dwóch sytuacji. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi inwalidztwo w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości wykonywania pracy. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. Chodzi przy tym o taki przedział wiekowy, który statuuje zainteresowanego w gronie osób pozostających poza aktywnością zawodową. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych. W przypadku kobiety jest to wiek 60 lat. Bezsprzecznie w sprawie niniejszej, żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała. Odnośnie zarzutu skarżącej, co do pominięcia przez organ opinii biegłych lekarzy sądowych ustalających datę powstania całkowitej niezdolności do pracy należy wskazać, że decyzja w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy – w tym renty przyznawanej w drodze wyjątku – jest oparta wyłącznie na orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS. W postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania tego świadczenia nie wchodzi zatem w grę możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika za pomocą opinii biegłych sądowych, a orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2006 r. skarżąca została uznana za częściowo niezdolną do pracy. Także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1987 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), jest wydawane dla celów pozarentowych. Należy zgodzić się z organem, że nie jest ono równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i nie wywiera ono żadnych skutków prawnych. Wobec tego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie przyjął, że orzeczona u skarżącej częściowa niezdolność do pracy wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia skierowanego wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS i nie ma możliwości uznania, że skarżąca mimo braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy jest całkowicie niezdolna do pracy. Należy podkreślić, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02). W ocenie Sądu organ także prawidłowo ustalił, że brak jest szczególnych okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Zdaniem Sądu brak jest usprawiedliwienia dla licznych, długotrwałych przerw w ubezpieczeniu skarżącej. Charakteru szczególnej okoliczności nie stanowi rezygnacja z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad chorym dzieckiem, które nie wymagało stałej opieki osoby drugiej, ani trudności na rynku pracy. Natomiast, ponad 20 - letni staż pracy, na który powołuje się skarżąca, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie przy orzekaniu o jej uprawnieniach do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, bowiem nie może jej otrzymać osoba jedynie częściowo niezdolna do pracy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej co do naruszenia przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 i 7 kpa, to należy stwierdzić, iż jest on niezasadny. Dokonane przez organ ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, zostały w pełni oraz wyczerpująco rozpatrzone i w konsekwencji doprowadziły do wydania decyzji nienaruszającej obowiązującego prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. ----------------------- 4