II SAB/Wa 1114/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2. umarza postępowanie w przedmiocie żądania skargi co do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie skarżącego organ prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem w sposób rażąco przewlekły i nie udzielił informacji w zakresie pkt 3 wniosku. Skarga została sporządzona w dniu [...] listopada 2015 r. i wpłynęła do organu w dniu 16 listopada 2015 r. W konkluzji skargi wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku, 2/ stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149§2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, 4/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi W. S. podniósł, iż w dniu [...] września 2015 r. pocztą elektroniczną o godzinie 10:48 (data wpływu na serwer pocztowy urzędu), wniósł w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o pilne przesłanie: 1/ skanów porozumień zawartych przez Gminę K. z Komendantem Powiatowym Policji w W. w okresie poprzedniej i obecnej kadencji Wójta. 2/ wskazanie kiedy i jakie kwoty i na jaki cel w ww. okresie Gmina przekazała w ramach ww. porozumień. 3/czy Rada Gminy K. wyrażała zgodę na wyprowadzanie z budżetu gminy środków publicznych na podstawie ww. porozumień, jeśli tak wnoszę o przesłanie skanów stosownych uchwał. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] września 2015 r., powołując się na "znaczną ilość wniosków, konieczność sprawdzenia posiadanej dokumentacji i przygotowanie odpowiedzi, przedłużył termin do udzielenia informacji do dnia 2 listopada 2015 r. W dniu 5 listopada 2015 r. doręczono skarżącemu pismo organu datowane na dzień [...] października 2015 r. i nadane na poczcie w dniu 3 listopada 2015 r., w którym organ zażądał wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia informacji w pkt. 1 i pkt. 2 wniosku, a w odniesieniu do pkt. 3 udzielił niejasnej odpowiedzi. W ocenie skarżącego jego wniosek nie został prawidłowo rozpatrzony. Organ wyznaczył niemal maksymalnie dopuszczalny prawem, długi termin na udzielenie prostych informacji, które winny zostać udzielone od przysłowiowej "ręki". Organ nie wskazał przy tym realnych, rzeczywistych i obiektywnych przeszkód do niezwłocznego udostępnienia wnioskowanych informacji. Taką przeszkodą nie mogła być znaczna ilość wpływających wniosków, bowiem na kierowniku urzędu ciąży obowiązek takiego zorganizowania jego pracy aby nie dochodziło do opóźnień w załatwianiu spraw. Nie mogło być nią również konieczność sprawdzenia własnej dokumentacji ani przygotowanie odpowiedzi, bowiem są to rutynowe działania podejmowane w każdym wypadku załatwienia wniosku. Brak było podstawy prawnej dla przedłużenia przez organ terminu odpowiedzi. Ponadto organ nie wskazał podstawy prawnej takiego przedłużenia. Działanie organu było zatem bezprawne, co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa oraz nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Zachowanie organu wskazuje, że zmierza on do wydania decyzji odmownej w odniesieniu do pkt.1 i pkt.2 wniosku, a w pkt. 3 zdaje się - bo nie jest to jednoznaczne - kwestionować, że wniosek dotyczy informacji publicznej. Wskazanie w tym przedmiocie, że żądanie wniosku "przekracza zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej" nie oznacza, ani że żądania informacja nie jest informacją publiczną, ani że organ jej nie posiada. Wobec udzielenia niejasnej, wymijającej odpowiedzi uzasadniony jest zarzut bezczynności (co do pkt. wniosku). W odniesieniu do pkt.1 i pkt. 2 wniosku uzasadniony jest zarzut rażącej przewlekłości postępowania. Oba przewinienia uzasadniają z kolei wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wójt Gminy K. odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ podkreślił, iż konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 5). Z tych względów z poglądem wyrażonym w skardze, że każda informacja związana z działaniem podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji jest informacją publiczną nie można się zgodzić. Potwierdza to już utarta linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Faktem w niniejszej sprawie jest, iż czynności dokonywane przez organ w przedmiotowym postępowaniu niewątpliwie zmierzają do zakończenia niniejszego postępowania w jednej z przewidzianych w ustawie do dostępie do informacji publicznej form. A zatem, organ podejmując czynności zmierzające do wydania decyzji w odmowie udostępnienia informacji publicznej zwolnił się z zarzutu bezczynności w tym zakresie. Odpowiedź na skargę została sporządzona w dniu [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia przez niego całości (pkt 1,pkt. 2 i pkt. 3) wniosku W. S. z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. O objęciu skargą wszystkich pytań (punktów) wniosku świadczy także zakres jej żądań (zwłaszcza żądanie 1 skargi) oraz treść uzasadnienia skargi, odwołujące się do wszystkich pytań wniosku. Pomimo, iż skarżący w treści skargi zamiennie używa sformułowań "przewlekłość", odnośnie procedowania organu w zakresie pkt 1 i pkt 2 wniosku i "bezczynność" w zakresie pkt 3 wniosku, to zarówno zakwalifikowanie jak i stwierdzenie istnienia powyższych wad w rozpatrywaniu przez organ danej sprawy należy wyłącznie do sądu administracyjnego. Taki sposób działania sądów administracyjnych w tym przedmiocie został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj np. wyroki NSA: z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z dnia 18 września 201 r. sygn. akt I OSK 50/14 oraz z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II FSK 1097/13). Pomimo, iż powyższe zasady wypracowane zostały pod rządami przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzemieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. (ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2015 r. poz. 658) to jednak nadal zachowuje ona swoją aktualność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zgodnie z resztą w tej materii z treścią odpowiedzi na skargę) przedmiotowa skargę W. S. zakwalifikował jako skargę na bezczynność. Skarga ta może być rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie, stan faktyczny sprawy należy uzupełnić o istotne fakty, które zostały wskazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie przez Wójta Gminy K. po nadesłaniu odpowiedzi na skargę. Otóż w dniu [...] listopada 2015 r. organ dodatkowo wezwał skarżącego do uzupełnia wniosku w zakresie wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego do uzyskania żądanych wnioskiem informacji publicznych. Organ nie przedstawił dowodu doręczenia niniejszego pisma. Natomiast w dniu [...] lutego 2016 r. organ wydał decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej, żądanej przedmiotowym wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. Decyzja ta została skarżącemu doręczona w dniu 22 lutego 2016 r. Skarga jest zasadna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie niesporne i oczywiste jest spełnienie przez wniosek skarżącego z dnia [...] września 2015 r. warunków podmiotowych i przedmiotowych stanowiących o zakwalifikowaniu tego wniosku, jako mieszczącego się w granicach zakreślonych przepisami ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.). Za takim zakwalifikowaniem przedmiotowego wniosku przemawia skierowanie go do podmiotu mieszącego się w ramach art. 4 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy (przesłanka podmiotowa) oraz ewidentnego związku treści pytań wniosku z przykładowym ustawowym katalogiem informacji publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 4 a) i pkt 5 c) oraz ust. 2 ustawy (przesłanka przedmiotowa). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ dopuścił się bezczynności rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] września 2015 r., albowiem w sposób nieuzasadniony odmówił załatwienia prostej sprawy w terminie zakreślonym art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bez rzeczywistych powodów poinformował skarżącego o przedłużeniu załatwienia niniejszej spawy (nieprawidłowe zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy) oraz w sposób nieprawidłowy odwołał się do faktu zamieszczenia jednej z żądanych wnioskiem informacji w BIP. Bezczynność ta istniała w chwili wniesienia przez W. S. przedmiotowej skargi na bezczynność ([...] listopada 2015 r.). Oczywistym jest, iż wszystkie żądane przedmiotowym wnioskiem trzy informacje są informacjami prostymi. Dla ich udostepnienia konieczne jest jedynie ich wskazanie przez organ zainteresowanemu. Odnośnie pytania 1) oraz 2) wniosku - trudno przypuszczać, aby Gmina K. na przestrzeni dwóch kadencji aktualnego Wójta zawarła tak wiele porozumień z Komendantem Powiatowym Policji w W., aby ilość ta przejawiała się w szczególnym nakładzie pracy niezbędnym do wskazania tych porozumień i sporządzenia ich skanów. Również nie powinno nastręczać trudności wskazania kiedy i jakie kwoty z tytułu tych porozumień Gmina przekazała Policji. Udostepnienie tych informacji nie stanowi także wytworzenia nowej jakościowo informacji, co stanowi niezbędny warunek do uznania danej informacji za przetworzoną. Natomiast odnośnie pytania 3 wniosku, Wójt Gminy K. w piśmie z dnia [... października 2015 r. wyraźnie wskazał, iż żądaną informację zawiera BIP Gminy. Zatem nie jest w tym zakresie zasadne twierdzenie skarżącego, iż organ domówił zakwalifikowania tej informacji jako informacji publicznej, zasadne jest jedynie twierdzenie skarżącego o braku prawidłowego rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie. Jeżeli Wójt Gminy K. twierdzi, iż żądana informacja jest w posiadaniu organu i w całości znajduje się w określonych uchwałach zawartych w BIP, to powinien dokładnie wskazać dane promulgacyjne tych konkretnych uchwał, w której jak twierdzi zawarto żądaną we wniosku informację, to jest datę uchwalenia uchwały i jej numer oraz nie tylko wskazać ogólny adres strony internetowej BIP, ale podać dokładnie zakładkę, pod którą wskazana uchwała została umieszczona. Niestety organ tego obowiązku w sposób pełny i dokładny nie wykonał. Nadto Wójt Gminy K. w odpowiedzi wskazał na uchwały dotyczące problematyki bezpieczeństwa. Natomiast wniosek skarżącego dotyczył uchwał związanych z wygenerowaniem z budżetu Gminy K. środków na realizację porozumień zawartych z Komendantem Powiatowym Policji w W. Zatem przedmiot odpowiedzi organu rozmijał się merytorycznie z zawartym w pkt 3 wniosku pytaniem skarżącego. Odpowiedź organu nie dotyczyła żądanej wnioskiem informacji. Niewykonanie powyższych obowiązków stanowi o bezczynności organu w procedurze udostępnienia informacji publicznej w zakresie uregulowanym art. 10 ust. 1 a contrario ustawy. Umieszczenie w BIP określonego dokumentu (uchwały), stanowiącego nośnik żądanej informacji publicznej, zwalnia jedynie od fizycznego udostępnienie zainteresowanemu (np. w formie kserokopii) określonego dokumentu, ale nie zwalnia od podania wszelkich danych tego dokumentu (kto i kiedy go wydał) oraz nie zwalnia od dokładnego podania zakładki, pod którą wskazana uchwała została umieszczona w BIP. Tak wiec w zakresie wszystkich trzech punktów wniosku, w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, co zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do rozstrzygnięcia sprawy jak w pkt 1 wyroku. Ponieważ, jak wynika z udokumentowania faktu doręczenia skarżącemu w dniu 22 lutego 2016 r. decyzji organu z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczącej wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. o udostepnienie informacji publicznej, niniejsza sprawa została przez organ załatwiona w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność załatwienia sprawy po wpłynięciu skargi na bezczynność nie czyni jej bezzasadnej, albowiem nie eliminuje faktu istnienia bezczynności w dacie wniesienia przedmiotowej skargi. Powyższa okoliczność czyni natomiast bezzasadne orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy (zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i dlatego w tym zakresie postępowanie należało umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 wyżej wskazanej ustawy, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uczynił w pkt 2 wyroku. Nadmienić w tym zakresie należy, iż zagadnienie prawidłowości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ decyzją nie leży w granicach orzekania w sprawie o bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w pozostałym zakresie - art. 149 § 1a i § 1b ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 3 wyroku), albowiem w brew twierdzeniom skarżącego, nie dopatrzył się aby stwierdzona wyżej bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie może być nieprawidłowe przedłużenie terminu rozpatrzenia spawy oraz nieprawidłowe uznanie żądanej informacji za przetworzoną, albowiem przyczyną powyższych wad organu, w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, była jedynie nieprawidłowa wykładnia art. 13, art. 3 oraz art. 10 ust. 1 a contrario ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nieumiejętne stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nieumiejętne posługiwaniem się Biuletynem Informacji Publicznej przez organ. Pomimo uwzględnienia skargi i zawartego w skardze żądania zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o kosztach postepowania nie orzekł, albowiem postanowieniem z dnia 10 marca 2016 r. skarżący został w niniejszej sprawie zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych.