II SAB/Wa 185/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2000 r. postanawia: - odrzucić skargę - J. D. (dalej jako "skarżący", lub "strona skarżąca") pismem z dnia 7 marca 2017 r. złożył skargę m.in. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2000 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r, odmawiającej uwzględnienia wniosku skarżącego o spowodowanie skorygowania dodatku specjalnego wykazanego w zaświadczeniu o wysokości uposażenia innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego, będącym podstawą naliczenia świadczeń związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Szef Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...] zwolnił J. D. z zawodowej służby wojskowej z dniem 4 marca 1991 r. Ustalił także, iż ostatnie uposażenie zostało wypłacone skarżącemu za miesiąc marzec 1991 r. W dniu 25 października 1999 r. kpt. w st. spocz. J. D. złożył wniosek do Dyrektora Departamentu Ekonomicznego MON o sprostowanie zaświadczenia finansowego dla celów emerytalnych, poprzez przyjęcie do podstawy emerytury kwoty dodatku specjalnego otrzymanego w miesiącu styczniu 1991 r., a nie jak przyjął wojskowy organ emerytalny – za miesiąc marzec 1991 r., tj. za ostatni miesiąc pełnienia zawodowej służby wojskowej. Dyrektor Departamentu Ekonomicznego MON decyzją nr [...] z [...] stycznia 2000 r. odmówił uwzględnienia wniosku, ustalając podstawę wymiaru świadczenia emerytalnego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, uwzględniając dodatek specjalny za ostatni miesiąc pełnienia służby wojskowej, tj. za miesiąc marzec 1991 r. Po rozpoznaniu odwołania strony od wyżej wymienionej decyzji, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z [...] lutego 2000 r., utrzymał ją w mocy, zaś w wyniku wniesionej przez J. D. skargi na powyższą decyzję, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 października 2000 r. (sygn. akt II SA 841/00) odrzucił skargę zainteresowanego w tym przedmiocie. Pismem z dnia [...] lipca 2000 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z [...] listopada 2002 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] lutego 2000 r. i wznowienia postępowania. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z [...] marca 2003 r., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] listopada 2002 r. Wskutek skargi J. D. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2004 r. (sygn. akt II SA 1421/03) stwierdził nieważność decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, zatem jeśli niniejsza sprawa nie należała do właściwości Ministra Obrony Narodowej, to powinien on odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Skoro jednak w wyniku wadliwego ustalenia swojej właściwości Minister Obrony Narodowej wszczął postępowanie w sprawie, obowiązany był zakończyć to postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. W wykonaniu tego wyroku, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie pierwszej instancji wszczęte w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej skorygowania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności zainteresowanego dla celów zaopatrzenia emerytalnego, w części dotyczącej dodatku specjalnego. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Od decyzji tej J. D. wniósł skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 1636/09). Pismem z 30 lipca 2007 r. J. D. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z żądaniem uchylenia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w przedmiocie odmowy skorygowania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Departamentu Ekonomicznego MON nr [...]z dnia [...] stycznia 2000 r. Decyzją nr [...] z [...] września 2007 r. Minister Obrony Narodowej odmówił uchylenia powyższych decyzji. Następnie, w związku z wnioskiem zainteresowanego z 17 października 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] września 2007 r. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 702/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zainteresowanego na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Wskutek skargi kasacyjnej J. D. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 800/10) uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił wniesioną skargę, wskazując na brak drogi sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Zwrócić należy uwagę, że decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Departamentu Ekonomicznego nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. odnosiły się do wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego żołnierza zawodowego. Taki charakter decyzji powyższych decyzji został przesądzony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. (sygn. akt II SA 841/00) oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r. (sygn. akt II SA 1421/03). W obydwu rozstrzygnięciach sądy administracyjne przyjęły, że były to akty z zakresu zaopatrzenia emerytalnego żołnierza zawodowego, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Z powyższych orzeczeń wynika również moc wiążąca orzeczeń obydwu sądów. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym orzeczeniu stwierdził, że "postępowanie w sprawach ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych regulują przepisy działu IV ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz.66 ze zm.). Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w drodze decyzji wojskowy organ emerytalny. W myśl zaś art. 31 ust. 4, od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Jednocześnie odnotować trzeba wejście w życie, z dniem 30 lipca 2005 r., przepisu art. 32 ust. 2 ustawy, dodanego na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz.1085). Przepis art. 32 ust. 2 stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Zatem możliwość wydania przez Ministra decyzji opartej o art. 31 ust. 1, kwalifikuje to rozstrzygnięcie do orzeczeń przewidzianych w art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku przesądził, iż od decyzji emerytalnych w trybach nadzwyczajnych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Pogląd ten znalazł akceptację w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10), której ze względu na dotychczasową różnicę poglądów, występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych, nadano moc zasady prawnej. Implikacją powyższej zasady prawnej jest ostateczne stanowisko, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, także w trybach nadzwyczajnych. Zwrócić należy uwagę, że dla wyznaczenia właściwości sądów administracyjnych podstawowe znaczenie ma art. 184 Konstytucji RP, który normuje istotę wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, którą jest kontrola administracji publicznej. Rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych od sądów administracyjnych opiera się na szczególnej regulacji właściwości sądów administracyjnych, bowiem dopiero i tylko właściwość tych sądów wyłącza kognicję sądów powszechnych. Nadto, z uwagi na szczególny charakter sądownictwa administracyjnego, którego rolą jest wyłącznie kontrola pod względem zgodności z prawem aktów i innych czynności administracyjnych, ustawodawca nie domniemywał właściwości sądów administracyjnych. Właściwość sądu administracyjnego jest właściwością wyłączną. Dlatego prawna regulacja zawarta w ustawach o postępowaniu sądowoadministracyjnym realizuje zasadę odrębności sądownictwa administracyjnego od sądownictwa powszechnego, co oznacza w praktyce, że sądy administracyjne nie mogą wkraczać w zakres kompetencji sądów powszechnych (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1469/06). Reasumując, z uwagi na bezsporną okoliczność, iż już w 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że zakres przedmiotowy niniejszej sprawy nie należy do kognicji sądów administracyjnych, zatem uznać należy, że skarga wniesiona przez J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2000 r., jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jak już bowiem wcześniej wskazano, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.