II SAB/Wa 196/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] w przedmiocie skierowania na komisję lekarską postanawia: odrzucić skargę. W. L. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłość oraz bezczynność Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] (zwanego dalej: "Dyrektorem ZER") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o wydanie skierowania do komisji lekarskiej w celu określenia grupy inwalidzkiej po zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Skarżący uczynił przedmiotem skargi zarówno przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora ZER, jak również bezczynność tego organu w sprawie wniosku o skierowanie do komisji lekarskiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form zwłoki organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenie postępowania" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz powołanej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 2225/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. o sygn. akt II OZ 753/15). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Jest to zatem sytuacja, w której organ "milczy" wobec wniosku strony domagającej się realizacji określonych uprawnień. Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym, przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12). Mając na uwadze powyższe przyjąć należy w ocenie Sądu, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora ZER w przedmiocie skierowania Skarżącego do komisji lekarskiej. Przystępując zatem do oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w opisanym wyżej przedmiocie, przypomnieć należy, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, zaskarżenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika bowiem, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu i w pkt 4a, który wymienia decyzje, postanowienia, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego i inne akty władcze wydane, co należy podkreślić, w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Skarżona przewlekłość postępowania dotyczy sprawy skierowania funkcjonariusza zwolnionego ze służby do komisji lekarskiej w celu: uznania za inwalidę lub uznania za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenia zdolności do pracy funkcjonariusza, w celu określenia grupy inwalidzkiej. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych ministrowi do spraw wewnętrznych określa ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 345 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do "służby". Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. Na kanwie tychże, w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 2978/13; z dnia 9 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 354/09). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 93/10; z dnia 29 maja 2008 r. o sygn. akt II OSK 667/08; z dnia 22 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 220/10; uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. o sygn. akt OPS 8/97). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że od orzeczeń komisji lekarskich, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza już zwolnionego ze służby i ustalenia stopnia inwalidztwa, a także związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego oraz ustalenia zdolności do "pracy" funkcjonariusza, w celu określenia grupy inwalidzkiej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz. 1723); rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 866). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu i jak to wyżej już wskazano, są one poddawane kontroli przez sądy powszechne, w konsekwencji czego nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości. Powyższe przepisy wyraźnie wskazują, że w ramach omawianego postępowania nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż nie zachodzą również przesłanki wskazane w powyższych przepisach, które zobowiązywałyby Dyrektora ZER do wydania Skarżącemu skierowania do komisji lekarskiej. Wskazać przy tym trzeba, iż Dyrektor ZER przekazał wniosek Skarżącego o skierowanie na komisję lekarską do akt postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] o sygn. akt [...], gdzie toczy się postepowanie, w spawie odwołania od decyzji Dyrektora ZER z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustaniu prawa do policyjnej renty inwalidzkiej. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie skierowania Skarżącego na badania w celu określenia grupy inwalidzkiej po zwolnieniu ze służby nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w następstwie czego zobowiązany był ją odrzucić jako niedopuszczalną, o czym orzekł – na podstawie art. art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.