II SAB/Wa 225/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] marca 2021 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. S. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych. J. S. (dalej "Skarżący"; "Strona") wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Organ", "Minister") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm. - zwanej dalej także "ustawą zaopatrzeniową"). W dniu [...] marca 2021 r. do Organu wpłynął wniosek Strony z dnia [...] marca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w tym samym dniu) skarżący wystąpił do organu z ponagleniem. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu [...] marca 2022 r. ) Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania wszczętego na wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. W skardze Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie od Ministra, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sumy w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący powołał się na art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i wskazał, że postępowanie winno być zakończone w dniu [...] września 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] października 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania, Skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a. Organ wskazał, że zarówno ponaglenie, jak i skarga mają tą samą datę tj. [...] marca 2022 r. i wpłynęły do organu w tym samym dniu tj. [...] marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, zaś kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 przywołanej ustawy. Podkreślenia też wymaga, że stosownie do art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) bądź jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności obowiązany był odnieść się do wniosku Organu o odrzucenie skargi, z uwagi na niewyczerpanie przez Skarżącego trybu przewidzianego w art. 37 K.p.a. Zdaniem Organu powyższy zarzut uzasadnia okoliczność, że zarówno ponaglenie, jak i skarga, mają tą samą datę tj. [...] marca 2022 r. i wpłynęły do organu w tym samym dniu tj. [...] marca 2022 r. W ocenie Sądu, zarzut ten jest nieuzasadniony. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że – co do zasady – w istocie wniesienie ponaglenia winno nastąpić przynajmniej w dniu poprzedzającym dzień złożenia (nadania) skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że wniesienie ponaglenia i skargi w tym samym dniu lub po wniesieniu skargi, należy zakwalifikować jako niezgodne z art. 52 § 1 P.p.s.a. Wskazany przepis wyraźnie bowiem stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia" (por. np. postanowienia NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1579/15 - LEX nr 1773547 i z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3044/15 - LEX nr 2100689). Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia skargi na bezczynność i ponaglenia, podważałoby bowiem racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do K.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Dodać można, że ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu. Powyższa wykładnia znajduje wsparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16 (ONSAiWSA 2016, nr 6, poz. 86) w której wykluczono możliwość równoczesnego wniesienia skargi i wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale tej wskazano, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. W sytuacji zaś, gdy strona nie wyczerpie przysługującego jej środka zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Odnosząc powyższe do realiów sprawy Sąd stwierdza, że – wbrew twierdzeniu Organu - wniesienie ponaglenia i skargi nie nastąpiło jednak w tym samym dniu. Organ taki stan upatruje w tym, że zarówno ponaglenie, jak i skarga, mają tą samą datę tj. [...] marca 2022 r. i że wpłynęły do organu w tym samym dniu tj. [...] marca 2022 r. Z analizy akt sprawy wynika jednak bezspornie, że ponaglenie Strony skierowane do Organu zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] marca 2022r. (por. k. 120 akt sprawy i k. 7 akt sądowych), zaś skarga została nadana (za pośrednictwem Organu) w dniu [...] marca 2022r. (k. 8 akt sądowych). W tym stanie rzeczy uznać więc trzeba, że wniesienie ponaglenia nastąpiło w dniu poprzedzającym dzień złożenia (nadania) skargi, co czyni wniosek Organu o odrzucenie skargi jako bezpodstawny, a w konsekwencji obliguje Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi Skarżącego na przewlekłość postępowania Ministra w związku z wnioskiem Strony z dnia [...] sierpnia 2017r. o wyłączenie w stosunku do strony art. 15 c ustawy emerytalnej. W punkcie wyjścia rozważań w tej kwestii Sąd zauważa, że Organ, koncentrując się w odpowiedzi na skargę na wniosku o jej odrzucenie, w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi. Dlatego też Sąd dokonał całościowej analizy akt sprawy, z której wynika, że zarzuty Skarżącego są usprawiedliwione. W sprawie bezspornym jest, że Skarżący wystąpił z wnioskiem w trybie art. 127 § 3 K.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] marca 2021r. w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w związku z odmowną decyzją Ministra z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] w zakresie wyłączenia stosowania art. 15c (...) przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jak stanowi z kolei art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Podkreślić należy, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Również samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że Minister potrzebuje czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie jest prawdziwa. To na nim bowiem spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Powyższe nie może jednak oznaczać, że Organ niemal przez roku czasu nie rozpatrzył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym bardziej, że w sprawie nie podjęto nowych wniosków dowodowych, co wynika z pisma Organu do Skarżącego z dnia [...] lipca 2021r., w którym informuje się stronę, że "rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...].10.2021r." z uwagi na "konieczność dokonania jej wnikliwej analizy" (k. 117 akt sprawy). Także z pisma z [...] października 2021r. Organu którym przedłużono czas rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2021r. wynika, że "rozpatrzenie wniosku winno nastąpić do dnia [...] stycznia 2022r." – a mimo tego Organ nie dochował tego obowiązku. Organ, poza koniecznością "wnikliwego rozpatrzenia sprawy", także i w tym piśmie nie poinformował Skarżącego np. o potrzebie dodatkowych czynności dowodowych, co ewentualnie usprawiedliwiałoby konieczność wydłużenia postępowania do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Już choćby powyższe okoliczności wskazują w sposób bezsporny, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania w załatwieniu wniosku Skarżącego z dnia [...] marca 2022r. o ponowne rozpatrzenie decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...] w zakresie wyłączenia stosowania art. 15c (...) przedmiotowej ustawy. Jak już stwierdzono na wstępie, pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. W okolicznościach sprawy bezsporne jest, że Organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego oraz, że czas trwania postępowania z wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa albowiem Minister naruszył w sposób rażący art. 35 § 3 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. O ile wymierzenie grzywny ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności czy przewlekłości organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16). Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Przy czym zaznaczyć należy, że stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności czy przewlekłości. Jak już stwierdzono wcześniej, Sądowi z urzędu znany jest fakt, że ilość załatwianych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosków w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie podleganiu wyłączeniu stosowania art. 15 lit. c ustawy zaopatrzeniowej jest bardzo duża. I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak – w pewnych sytuacjach – powinny one rzutować na rozstrzygnięcie Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. W realiach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Skarżącemu należy się swoistego rodzaju "zadośćuczynienie" za oczekiwanie na załatwienie jego sprawy, która – ujmując rzecz chronologicznie – toczy się od dnia [...] sierpnia 2017r. (data "pierwotnego" wniosku Skarżącego o wyłączenie stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej) – i dlatego orzekł o przyznaniu sumy pieniężnej w wysokości 2.000,00 złotych. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności na które powoływał się on w odpowiedzi na skargę. Wartość przyznanej sumy pieniężnej spełnia także kryterium określone w p.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., zaś podstawę przyznania od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku.