II SAB/Wa 229/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie zakwaterowania i zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. umarza postępowanie w zakresie wniosku dotyczącego zakwaterowania, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Z. Z. .w dniu 14 maja 2007 r. złożył do Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA wniosek o wydanie decyzji o zwolnieniu zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego w W., przy ul. [...] oraz zapewnienie zakwaterowania na warunkach określonych ustawą. Przedmiotowy lokal został przydzielony stronie, jako żołnierzowi zawodowemu [...], na podstawie Decyzji Przydziału Osobnej Kwatery Stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r., wydanej przez Dowódcę Oddziału Zaopatrzenia i Obsługi WOP. Budynek, w którym zlokalizowany jest ww. lokal mieszkalny, w dacie jego przydziału, znajdował się w zarządzie [...], a następnie w zarządzie [...]. W roku 1996 Komendant Główny Straży Granicznej zrzekł się zarządu ww. nieruchomością i przekazał ją Gminie W. Następnie, zgodnie z ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, grunt pod przedmiotową nieruchomością stał się własnością Miasta [...]. W roku 2003 nastąpiła zmiana formy własności przedmiotowej nieruchomości. Budynek przekazany został spadkobiercom dawnych właścicieli gruntu. Zgodnie z zarządzeniem nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Zasobów Mieszkaniowych MSWiA (Dz. Urz. MSWiA z dnia 27 września 2006 r.) – ZZM MSWiA realizuje zadania przewidziane w ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) oraz określone w innych przepisach prawa w stosunku do osób, o których mowa w art. 84a ust. 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę, iż przepisy ww. ustawy ani inne obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie przewidują wydawania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku stanowiącym własność osoby fizycznej – brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o żądanej treści. W związku z powyższym postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji, której domagał się wnioskodawca zostało umorzone i zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. ww. decyzja została utrzymana w mocy. W wyniku złożonej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1788/07 uchylił obie zaskarżone decyzje. Realizując wskazany powyżej wyrok, organ wystąpił do zainteresowanego w dniu 2 lipca 2008 r. z pismem o uzupełnienie i sprecyzowanie żądań zawartych we wniosku z dnia 14 maja 2007 r., w trybie określonym w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Jednocześnie w ww. piśmie skarżący został poinformowany, iż w związku z pełnieniem służby w Straży Granicznej i nabyciem uprawnień do emerytury policyjnej, organem właściwym w sprawie jego zakwaterowania jest odpowiedni organ Straży Granicznej. Z. Z. zwrócił się bowiem do ZZM MSWiA, jak to określił w swoim wniosku, jako do "organu właściwego do zakwaterowania jego osoby". W istocie posiadał on uprawnienia do emerytury wojskowej, jednak jako emeryt wojskowy miał zrealizowane uprawnienia do kwatery, w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu realizacji tych uprawnień, tzn. w dniu wydziału osobnej kwatery stałej. Natomiast w związku z pełnieniem przez skarżącego służby w Straży nabył on również prawa do emerytury policyjnej i świadczeń z nią związanych. Po zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej i przejściu na policyjne zaopatrzenie emerytalne, z dniem [...] grudnia 2006 r. zawieszona została również wypłata świadczenia emerytalnego z Wojskowego Biura Emerytalnego. W dniu 26 sierpnia 2008 r. do organu, którego skarga dotyczy wpłynęło pismo Zastępcy Dyrektora Biura Administracyjno-Finansowego MSWiA przekazujące odwołanie skarżącego z dnia 31 lipca 2008 r. od treści skierowanego do niego pisma, będące jednocześnie odpowiedzią na ww. odwołanie. W przedmiotowym piśmie z dnia 21 sierpnia 2008 r. Zastępca Biura Administracyjno-Finansowego MSWiA przedstawił swoje stanowisko w kwestii braku właściwości ZZM MSWiA jako organu właściwego w sprawach związanych z zakwaterowaniem skarżącego. Następnie, po otrzymaniu odpowiedzi z dnia 8 września 2008 r. i ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 maja 2007 r., wydana została decyzja nr [...] Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA z dnia [...] września 2008 r. o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. zajmowanego przez Z. Z. W wyniku dwukrotnego niepodjęcia ww. decyzji, została ona uznana za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. W dniu 2 marca 2009 r. wpłynęło do ZZM MSWiA pismo, przekazujące wystąpienie Z. Z. z dnia 24 lutego 2009 r. dotyczące wcześniej skierowanych wniosków w przedmiocie zwolnienia zajmowanego lokalu i ponownego zakwaterowania. W ww. piśmie, Zastępca Dyrektora Biura Administracyjno-Finansowego MSWiA podtrzymał swoje stanowisko w sprawie uprawnień mieszkaniowych przysługujących stronie i organach właściwych w sprawach zakwaterowania wyżej wymienionego. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 17 marca 2009 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpoznania wezwania do zapewnienia zakwaterowania z dnia 14 maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z. Z. w skardze podniósł, że organ administracji państwowej wymieniony w ustawie, powołany do zapewnienia zakwaterowania jego osoby jako emeryta wojskowego, nie zamierza wykonać powierzonego urzędowi zadania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, określonego w art. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), w sytuacji gdy z urzędu posiada wiedzę o jego bezdomności. Organ w odpowiedzi na skargę z dnia 2 kwietnia 2010 r. podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 92/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ nie dopuścił się bezczynności i rozpoznał wniosek strony z dnia 14 maja 2007 r., wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r. o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. W jego ocenie bez wpływu na poprawność powyższych ustaleń pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż nie otrzymał on odpisu przedmiotowej decyzji, ponieważ w aktach administracyjnych znajduje się dowód na to, że organ usiłował doręczyć stronie tę decyzję na podany przey nią adres. Wobec faktu, iż przesyłka została awizowana i zwrócona przez pocztę do nadawcy, organ zastosował tzw. fikcję prawną doręczenia, w myśl art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z.Z. od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 26/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a nadto zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu wskazał, że bezczynność organu może polegać również na częściowym rozpoznaniu wniosku strony, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wydanie decyzji z dnia [...] września 2008 r. o odmowie wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. nie załatwiło sprawy, co do jej istoty. Już z samej treści wniosku z dnia 14 maja 2007 r., uzupełnionego pismem z dnia 8 września 2008 r. wynikało, że wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia posiadanej kwatery, nie był ostatecznym żądaniem wnoszącego, skoro istotą jego wystąpienia do Dyrektora Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA było w rzeczywistości żądanie zapewnienia zakwaterowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. Tak więc, zdaniem NSA, rozpatrzenie przez organ żądania strony wyłącznie w zakresie zwolnienia kwatery stałej, a uchylenie się od rozpoznania tego żądania w zakresie "zapewnienia zakwaterowania", stanowiło przy rozpatrywaniu przez Sąd I instancji skargi na bezczynność, okoliczność istotną, wymagającą rozważenia i ocenienia pod kątem zarzucanej bezczynności, zaś jej pominięcie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż okoliczność przekazana przez Zarząd Zasobów Mieszkaniowych MSWiA pisma skarżącego w sprawie zakwaterowania innemu organowi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., o której organ powiadomił Sąd już po wniesieniu skargi kasacyjnej, nie miało wpływu na drugoinstancyjną ocenę zaskarżonego wyroku. Ponadto wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie dokonanie ustaleń z uwzględnieniem powyższych zapatrywań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu żądania skarżącego i dokonanie ich oceny prawnej w kontekście istoty bezczynności w ramach skargi na bezczynność. W pismach procesowych z dnia 3 sierpnia 2011 r. Z. Z. podniósł, że decyzja Dyrektora ZZM MSWiA nr [...] nie została prawidłowo doręczona, a nadto, iż posiada tytuł prawny do zajmowania osobnej kwatery stałej w loku nr [...] przy ul. [...] w W. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Dowódcy Oddziału Zaopatrywania i Obsługi DWOP o przydziale osobnej kwatery stałej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, w myśl przepisu art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowieniem lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogólne nie powinna zostać dokonana. Przy czym bezczynność organu, na co zwrócił uwagę Sąd kasacyjny, musi istnieć w dniu rozpoznawania skargi przez Sąd administracyjny, bowiem, gdy organ wyda akt lub dokonana czynność po wniesieniu skargi na bezczynność, to postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i wówczas ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). W rozpoznawanej sprawie w swoim wniosku z dnia 14 maja 2007 r. Z.Z. zawarł dwa żądania. Pierwsze dotyczyło wydania przez organ decyzji o zwolnieniu zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., przydzielonego jako osobna kwatera stała, drugie zaś zapewnienia zakwaterowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), co nie budzi wątpliwości wobec uzupełnienia powyższego wniosku dokonanego pismem z dnia 8 września 2008 r. W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSWiA decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. odmówił wydania decyzji o zwolnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., przydzielonego Z. Z. jako osobna kwatera stała. Tym samym rozpoznał jego wniosek dotyczący pierwszego żądania zawartego we wniosku z dnia 14 maja 2007 r., a to oznacza, że nie pozostawał w bezczynności wobec wniesienia skargi w dniu 18 marca 2009 r. Nie znajduje przy tym uzasadnienia zarzut skarżącego o braku doręczenia mu przedmiotowej decyzji, gdyż została ona przesłana na podany przez niego adres (m.in. w piśmie uzupełniającym z dnia 8 września 2008 r.) i wobec dwukrotnego awizowania uznana za doręczoną w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Natomiast w odniesieniu do drugiego z żądań wniosku z dnia 14 maja 2007 r. należy stwierdzić, mając na uwadze powołaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skarga w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. uznał się niewłaściwym i przekazał żądanie skarżącego dotyczące jego zakwaterowania organowi właściwemu, tj. Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej. Należy przy tym podnieść, iż w postępowaniu ze skargi na bezczynność, wbrew wnioskom skarżącego, Sąd administracyjny nie może zajmować się kwestiami dotyczącymi merytorycznej treści przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia, czy organ administracji publicznej wykonuje nakazane prawem obowiązki zmierzające do załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1176/09 i z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1249/09, niepubl.). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.