II SAB/Wa 229/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka–Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. G. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje K. G. od Komendanta Powiatowego Policji w [...] sumę pieniężną w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc złotych); 4. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.G. (dalej: "Skarżący") pismem z 12 listopada 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "Komendant Powiatowy" lub "organ") w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania wynikało, że pismem z [...] listopada 2018 r. Skarżący złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "Komendant Wojewódzki") wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 17/15. Jednocześnie tożsamy wniosek złożył do Komendanta Powiatowego. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, natomiast pismem z 7 grudnia 2018 r. poinformował stronę, że art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., dalej: "ustawa o Policji") uznany został za niezgodny z Konstytucją RP, wyrok ten ma charakter zakresowy i skutkuje uchyleniem części wskazanego przepisu w zakresie, w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. W chwili obecnej zatem brak jest podstawy prawnej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] - stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania z [...] marca 2019 r. od powyższego pisma Komendanta Wojewódzkiego z [...] grudnia 2018 r., zaś postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...] - uchylił w całości wskazane wcześniej postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Skarżący pismem z [...] lipca 2019 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wyliczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia zwolnienia ze służby lub decyzji o odmowie wypłacenia. Komendant Powiatowy w piśmie z [...] lipca 2019 r. poinformował, że art. 115a ustawy o Policji uznany został za niezgodny z Konstytucją RP, a wyrok ma charakter zakresowy i skutkuje uchyleniem części w/w przepisu w zakresie w jakim odnosi się do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. W chwili obecnej brak jest podstawy prawnej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Strona pismem z 15 lipca 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Komendanta Powiatowego z [...] lipca 2019 r. oraz na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1694/19 - odrzucił skargę na pismo Komendanta Powiatowego z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/19 - odrzucił skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skarżący pismem z [...] października 2019 r. wniósł ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") na niezałatwienie sprawy w terminie – bezczynność Komendanta Powiatowego do organu wyższego stopnia - Komendanta Wojewódzkiego. W uzasadnieniu wskazał, że udzielona mu odpowiedź - pismo z [...] lipca 2019 r. nie spełnia wymogów nałożonych przez przepisy prawa. Sprawa o wypłatę ekwiwalentu jest sprawą administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a., zgodnie z którymi organ winien niezwłocznie załatwić sprawę, a odpowiedź z [...] lipca 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz przyjęła formę pisma informacyjnego. Komendant Wojewódzki postanowieniem z [...] października 2019 r., po rozpatrzeniu ponaglenia uznał, że organ powiatowy nie dopuścił się bezczynności postępowania. Pismem z [...] listopada 2019 r. K. G. złożył do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie opisaną na wstępie skargę, w której wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Powiatowego do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że Komendant Powiatowy dopuścił się bezczynności; 3) stwierdzenie, że bezczynność Komendanta Powiatowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Komendanta Powiatowego na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; 5) zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie; 2) art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezgodny z przepisami prawa, wyrażający się w błędnym przeświadczeniu organu, że brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy; 3) art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierespektowanie orzeczenia trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu Skarżący opisał przebieg postępowania, a następnie powtórzył jak w ponagleniu, iż przedmiotowa sprawa ma charakter administracyjny i dlatego winna zakończyć się merytorycznym rozpoznaniem. Skarżący wskazał, że żaden z organów nie rozpoznał złożonych wniosków, a ponadto żadne z pism organów nie stanowiło decyzji administracyjnej - przyjęły formy pism informacyjnych. Podkreślił, że TK nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego część określającą sposób obliczania ekwiwalentu. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że pozostała w systemie prawnym, regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku zwolnienia ze służby jest wystarczająca do dokonania wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Podniósł, że pomimo wniesionego ponaglenia nie został załatwiony żaden z wniosków z przewidzianym do tego terminie. Wyjaśnił, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ nie wydaje merytorycznej decyzji w sprawie przez ponad rok. Zaś samo wskazywanie przez niego, iż brak jest merytorycznych podstaw – brak przepisu prawnego – do wydania decyzji, świadczy w ocenie Skarżącego o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pierwszy wniosek skarżącego z [...] listopada 2018 r. został przekazany do Komendanta Wojewódzki celem dalszej realizacji, natomiast na drugi wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. została udzielona odpowiedź - pismem [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Organ powiatowy stanął na stanowisku, że podejmowane przez niego działania były wystarczające i mieściły się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 821/19, oddalił skargę K. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że działania Komendanta Powiatowego nie noszą cechy bezczynności i przewlekłości. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną, jednakże pismem z [...] listopada 2020 r. dołączył do akt sprawy odpis decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego z [...] października 2020 r. o odmowie na rzecz Skarżącego ponownego wyliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 3164/21, w pkt. I. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji wyroku z 24 marca 2020 zastępując "G." wyrazem "G."; w pkt. II uchylił zaskarżony wyrok i przekazał ją do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w pkt. III. rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny jako uzasadniony ocenił zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważył też dalece idącą sprzeczność pomiędzy sentencją tego wyroku a sporządzonym uzasadnieniem, które nie przedstawia rzetelnie stanu sprawy i nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności. Wyjaśnił, że z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób zrekonstruować na podstawie czego Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność. Podkreślił, że przedmiotem kontroli sądowej miała być bezczynność Komendanta PP w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dalej podkreślił, że w sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, przyjąć należy, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania. NSA podkreślił, że istotą kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie powinno być ustalenie czy doszło do zarzucanej organowi bezczynności, tymczasem z sentencji zaskarżonego wyroku z 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 821/19, wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia stał się wyłącznie niepodnoszony przez skarżącego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komendanta PP dotyczącego wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej: "p.p.s.a.") Sąd jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie. Dokonując zatem ponownie oceny przedmiotowego postępowania oraz mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 3164/21, Sąd rozpoznał ponownie przedmiotową skargę K. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ponadto dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Sąd uznał, że skarga spełnia wymogi formalne, wniesiona została po wyczerpaniu przysługującego środka zaskarżenia - ponaglenia z [...] października 2019 r. oraz nie została obwarowana ograniczeniem w zakresie terminu jej wniesienia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Biorąc pod uwagę, że pismo z [...] lipca 2019 r. złożone do Komendanta Powiatowego Policji w [...] wpłynęło do tego organu następnego dnia tj. [...] lipca 2019 r. - świadczy o tym data stempla organu przystawiona na piśmie wraz z podpisem Komendanta Powiatowego Policji w [...], które znajduje się w aktach administracyjnych postępowania, to postępowanie w sprawie powinno zakończyć się do [...] sierpnia 2019 r. Jeżeli nawet organ uznałby, że sprawa wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winien zawiadomić o tym stronę, podając przyczynę zwłoki oraz wskazać jej termin załatwienia sprawy wynikający z przepisów k.p.a. W świetle przedstawionego stanu faktycznego, nie sposób przyjąć, iż organ dotrzymał miesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Należy zauważyć, że pomimo udzielenia odpowiedzi Skarżącemu, w dniu [...] lipca 2019 r., organ wybrał nieprawidłową formę swojego działania. Następnie nie podejmował on czynności w sprawie, a nawet nie zmotywowało go do tego wniesione ponaglenie. Organ stojąc na stanowisku, iż podjęte w sprawie działania były wystarczające i mieściły się w ramach obowiązujących przepisów prawa nie podjął próby obrony przed - sformułowanym w skardze - zarzutem bezczynności. Tymczasem jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 3164/21, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne - wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a także jego wyrównanie, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa wypłaty takiego świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Mimo to, nie zważając na ugruntowaną praktykę orzeczniczą, organ dopiero [...] października 2020 r. wybrał zakończenie postępowanie w przewidzianej do tego przepisami k.p.a. formie – decyzji administracyjnej, którą odmówił ponownego wyliczenia u wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Oczywiście decyzja ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie może być w nim oceniana pod względem jej zgodności z prawem. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. W sprawie nie zostało przeprowadzone praktycznie żadne postępowanie, zaś dopiero [...] października 2020 r. wydana została przedmiotowa decyzję. W ocenie Sądu, podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności nie usprawiedliwiają pozostawienia sprawy przez tak długi okres bez rozstrzygnięcia. Błąd organu przejawiający się nieznajomością prawa oraz przeświadczeniem o braku podstawy prawnej do wydania decyzji, nie zwalania go z konieczności wydania tej decyzji. Tymczasem tak długa bezczynność nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład pozostawania przez organ w bezczynności. Dlatego też Sądu uznał, iż bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższą sytuacją zasadnym było zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Zasądzona kwota ma charakter prewencyjny i penalizacyjny oraz jednocześnie stanowi symboliczne zadośćuczynienie za ewentualne szkody materialne, jakie mogła ponieść strona. Sąd nie znalazł przesłanek do zasądzenia sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości 5000 zł, zaś sam Skarżący, w treści skargi nie umotywował czym taka wysokość zasądzonej kwoty pieniężnej mogłaby być spowodowana. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku, Z kolei rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2017 r., poz. 1497).