II SAB/Wa 233/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi G.S. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi Nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi Nr [...] im. [...] w [...] do rozpatrzenia wniosku G.S. z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi Nr [...] im. [...] w [...] na rzecz G. S. o kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] marca 2024 r. G.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi nr [...] im. [...] w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. zwrócił się do Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi nr [...] im. [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przeprowadzenia 4-letniej inwentaryzacji mienia PSP Nr [...] w [...] według następującej kategorii: 1. zarządzenie w sprawie inwentaryzacji - procedura inwentaryzacyjna w PSP Nr [...] w [...]; 2. grupy KŚT zawierające ilość szt. i wartość majątku; 3. nr protokołu spisu inwentaryzacyjnego wraz z ilością stron i pozycji spisu z natury; 4. opis wyjaśnienia ewentualnych różnic; 5. zestawienie obrotów i sald księgi głównej według stanu na dzień przeprowadzenia inwentaryzacji; 6. sprawozdanie z przeprowadzonej 4-letniej inwentaryzacji majątku. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] października 2023 r. otrzymał pismo od PSP Nr [...] w [...] z prośbą o ponowne przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 14 października 2023 r. przesłał jeszcze raz wniosek o udostępnienie informacji publicznej podpisany profilem zaufanym w dniu 20 czerwca 2023 r. W dniu 24 października 2023 r. otrzymał pismo, w którym organ odmówił uwzględnienia jego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Dyrektor podniósł, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2023 r. przesłany przez epuap o udostępnienie informacji publicznej, z przyczyn technicznych niezależnych od szkoły, został odebrany i odczytany przez pracownika szkoły w dniu 13 października 2023 r. W ocenie organu, wnioskowane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, bowiem nie dotyczą spraw publicznych. Stanowisko takie potwierdzone zostało w orzecznictwie sądowym. Są to dokumenty wewnętrzne szkoły mające na celu ustalenie rzeczywistego stanu składników majątkowych, znajdujących się w posiadaniu szkoły na dany dzień, wyjaśnieniu różnic pomiędzy stanem stwierdzonym podczas wykonania spisu faktycznego (stanem rzeczywisty), a stanem wynikającym z ewidencji księgowej oraz rozliczenie osób materialnie odpowiedzialnych za ewentualnie stwierdzone niedobory lub szkody. Inwentaryzacja stanowi element rachunkowości, poprzedzający etap sporządzenia sprawozdania finansowego oraz rocznego zamknięcia ksiąg rachunkowych. O powyższym skarżący został poinformowany w piśmie z dnia 24 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi nr [...] im. [...] w [...] zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Skoro szkoła wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, to oznacza, że jej dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. okoliczność ta nie jest kwestionowana przez podmiot zobowiązany. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) – d) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Ponadto, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2023 r. dotyczył przeprowadzonej w Publicznej Szkole Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi nr [...] im. [...] w [...] inwentaryzacji mienia i wytworzonych w trakcie tej inwentaryzacji dokumentów. Informacja ta jest zatem objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 lit. d) u.d.i.p., a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ w piśmie z dnia 24 października 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r., zawarł stanowisko, że informacja będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej. Organ powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych. Odnosząc się do powyższego, należy zwrócić uwagę, że powoływany przez organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 90/13 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) dotyczył wniosku o udostępnienie dokumentu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, stanowiącego załącznik do zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Przedmiot wniosku w powołanym judykacie był zatem całkowicie odmienny od przedmiotu wniosku w niniejszej sprawie (pomimo użycia w obydwu sprawach słowa "inwentaryzacja"). Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1588/21 NSA wyjaśnił, że nie stanowią informacji publicznej tzw. dokumenty wewnętrzne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę to stanowisko NSA w całości podziela, jednak nie uznaje, by przedmiot wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. stanowiły dokumenty o charakterze wewnętrznym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią zasadniczo taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA: z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13 oraz z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia mu dokumentów stanowiących wynik końcowy przeprowadzonej w szkole inwentaryzacji mienia. Nie można zatem uznać, by stanowiły one dokumenty wewnętrzne w wyżej przedstawionym rozumieniu. Argumentacja organu w tym zakresie nie jest zatem trafna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi nr [...] im. [...] w [...] w dniu [...] czerwca 2023 r. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia 4 lipca 2023 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 24 października 2023 r., stwierdzając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak, udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko – jak wskazano wyżej – było błędne. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej z Oddziałami Dwujęzycznymi nr [...] im. [...] w [...] pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu w dniu 20 czerwca 2023 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na ten wniosek dopiero w dniu 24 października 2023 r., a więc ze znacznym przekroczeniem ustawowego terminu. Organ poinformował skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem jest to dokument wewnętrzny a także nie dotyczy spraw publicznych. Organ wyjaśnił również, że odczytał wiadomość zawierającą wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r. dopiero w dniu 13 października 2023 r., co było spowodowane niezależnymi od niego przyczynami technicznymi. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność Dyrektora Szkoły nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała po pierwsze z błędów o charakterze technicznym w sposobie obsługi przychodzącej korespondencji, a po drugie z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.