II SAB/Wa 246/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. S. z dnia [...] lutego 2021 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lutego 2021 r. M. S. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") skierował do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako "KRRiT" lub "organ") wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wniósł o przekazanie uchwał KRRiT podjętych od dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie sposobu podziału między jednostki publicznej radiofonii i telewizji wpływów abonamentowych oraz kwot pieniężnych i papierów wartościowych pochodzących z budżetu państwa (w szczególności przekazanych z tytułu rekompensaty utraconych wpływów z opłat abonamentowych). Wniosek dotyczył przekazania treści uchwał wraz z uzasadnieniami (o ile zostały sporządzone), protokołów z posiedzeń KRRiT, wniosków i dokumentów na podstawie których przygotowano i przyjęto uchwały. Pismem organu z [...] marca 2021 r. wnioskodawca został poinformowany, że wniosek nie spełnia wszystkich wymogów wniosku o dostęp do informacji publicznej, ze względu na brak precyzyjnego określenia żądania oraz poproszony o doprecyzowanie wniosku.  Pismem z [...] marca 2021 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRRiT w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] lutego 2021 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że czternastodniowy termin na zrealizowanie jego wniosku upłynął [...] marca 2021 r. Pomimo tego, skarżący nie otrzymał informacji, o które wnioskował. Jedynie w dniu [...] marca 2021 r., a więc po upływie ww. terminu otrzymał za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo zawierające stwierdzenie, że jego wniosek nie spełnia wszystkich wymogów wniosku o dostęp do informacji publicznej z uwagi na brak precyzyjnego określenia żądania. Przedmiotowe pismo uzasadniono tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być sformułowany w sposób precyzyjny i niedopuszczalne są w nim takie sformułowania jak żądanie udostępnienia wszelkich wniosków i dokumentów, które dotyczą danego zagadnienia. W ocenie skarżącego pismo to nie może uzasadniać niezrealizowania lub opóźniania realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej. Wniosek jest bowiem precyzyjny, natomiast pismo, które zarzuca mu brak precyzji, samo jest nieprecyzyjne i niezrozumiałe. Cały wniosek dotyczy bowiem uchwał KRRiT, które regulowane są w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że uchwały takie podejmowane są po analizie planu programowo - finansowego, o którym mowa w art. 21c ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, oraz sprawozdania, o którym mowa w art. 31b ust. 1 tej ustawy - tak więc przepis ustawowy jasno wskazuje dwa dokumenty, które należą do wniosków i dokumentów, na podstawie których przygotowano i przyjęto uchwałę. Nie wymaga to więc doprecyzowania. Oczywiście KRRiT może dodatkowo używać innych dokumentów, takich jak np. wymiana korespondencji z nadawcami publicznymi, arkusze kalkulacyjne sporządzone przez KRRiT lub jej pracowników, wewnętrzne sprawozdania. Organ powinien dysponować dokumentacją, która wskazuje jakich dokumentów użyto w procesie tworzenia uchwały (uzasadnienie uchwały oraz protokół z posiedzenia, na którym uchwałę przyjęto, powinny wchodzić w skład tej dokumentacji). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać zrealizowany na podstawie tej dokumentacji. Wnioskodawca nie ma możliwości zgadnięcia, na podstawie których dokładnie dokumentów przygotowano i przyjęto uchwałę. To może ustalić tylko KRRiT i dlatego nie można żądać od wnioskodawcy, żeby doprecyzował swój wniosek w tym zakresie. Z ostrożności procesowej skarżący dodał, że nawet gdyby uznać, że doprecyzowanie wniosku jest w jakimś zakresie konieczne, to całkowity brak realizacji wniosku nie byłby uzasadniony - co najwyżej uzasadniony byłby brak wysyłki tych dokumentów, co do których z powodu braku doprecyzowania KRRiT i jej pracownicy nie są pewni, czy wniosek je obejmuje. Fakt, że organ nie wysłał żadnych dokumentów, w oczywisty sposób stanowi bezczynność. To zaś czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. Pismem z [...] marca 2021 r. organ za pośrednictwem poczty elektronicznej przekazał skarżącemu pliki zawierające przyjęte przez KRRiT uchwały dotyczące sposobu podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, między jednostki publicznej radiofonii i telewizji, wpływów abonamentowych oraz kwot pieniężnych i papierów wartościowych pochodzących z budżetu państwa tzw. rekompensaty. Jednocześnie przesłano wyciągi z protokołów z posiedzeń KRRiT podczas których dyskutowano nad przyjęciem powyższych uchwał. W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że skarga jest bezpodstawna. Organ bowiem [...] marca 2021 r. przekazał wnioskodawcy dokumentację, o udostępnienie której wnosił. W związku z powyższym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności w odniesieniu do wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł nadto, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że nie pozostaje w stanie bezczynności i zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nakazujący sądowi umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. organ wniósł o umorzenie postępowania lub oddalenie skargi w całości. Wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2021 r. zwrócił się do spółek publicznej radiofonii i telewizji - czy w stosunku do planów finansowo - programowych, planów programowo - finansowych oraz sprawozdań spółki publiczne zastrzegają tajemnicę przedsiębiorstwa. Po otrzymaniu odpowiedzi na ww. pytanie pismem z [...] maja 2021 r. przesłano wnioskodawcy protokół nr [...] z [...] lutego 2021 r., a pismem z [...] maja 2021 r. zostały natomiast przekazane sprawozdania, co do których nie zastrzeżono tajemnicy przedsiębiorstwa. Pełnomocnik organu wyjaśnił nadto, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa przez spółki spowodowało, że również informacje z załączników do protokołów nie mogły być skarżącemu udostępnione. W związku zaś z powyższym, organ nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a KRRiT jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Spełniony więc został zarówno zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku skarżącego. Do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje zaś, czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14 - dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez organ. Wniosek został skutecznie doręczony organowi w dniu [...] lutego 2021 r. Termin 14 dni na załatwienie przedmiotowego wniosku upłynął więc [...] marca 2021 r. Organ zaś dopiero pismem z [...] marca 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, przekazał skarżącemu pliki zawierające przyjęte przez KRRiT uchwały dotyczące sposobu podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, między jednostki publicznej radiofonii i telewizji, wpływów abonamentowych oraz kwot pieniężnych i papierów wartościowych pochodzących z budżetu państwa tzw. rekompensaty. Jednocześnie przesłano wówczas również wyciągi z protokołów z posiedzeń KRRiT podczas których dyskutowano nad przyjęciem powyższych uchwał. Dopiero zaś pismem z [...] maja 2021 r. przesłano skarżącemu protokół nr [...] z [...] lutego 2021 r., a pismem z [...] maja 2021 r. przekazano sprawozdania, co do których spółki publicznej radiofonii i telewizji nie zastrzegły tajemnicy przedsiębiorstwa. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Brak było więc, zgodnie z żądaniem organu, podstaw do oddalenia skargi. Skoro zaś skarżący, wprawdzie z uchybieniem terminu 14 dni, otrzymał jednak wszystkie informacje jakie organ posiadał w żądanym przez skarżącego zakresie, brak jest więc również podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2021 r. bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. W tym miejscu należy wyjaśnić, że załatwienie po wniesieniu skargi na bezczynność wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Sąd nie ma wówczas podstaw do zobowiązania określonego podmiotu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak ocenia istnienie bezczynności na dzień wniesienia skargi, jak również to czy bezczynność miała charakter rażący czy też nie (por. np. wyroki NSA z 12 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3041/14 i z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 500/16, a także powoływane w nich orzecznictwo). Z powyższych względów uzasadnione było więc stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 - 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.