II SAB/Wa 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Iwona Dąbrowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpoznania wniosku skarżącego M.J. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego M. J. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. M. J. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie informacji o wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto, uwzględniającej wszystkie dodatki, rzecznika prasowego resortu [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Minister poinformował, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej także u.d.i.p.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Jednakże w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. I OSK 1035/10 uznać należy, że informacja dotycząca wynagrodzenia konkretnej osoby oraz wysokości jej wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej, a wniosek złożony wniosek w takim przedmiocie jest wnioskiem złożonym ad personam. Podobne wnioski organ wyciągnął z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. I PZP 28/93) gdzie orzeczono, iż ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wywiódł, iż "Pracownik ma prawo do milczenia w zakresie jego stosunku pracy dotyczącego wysokości wynagrodzenia. Pismem z dnia 25 listopada 2013 r. M. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając organowi bezpodstawne uchylanie się od udostępnienia żądanej w nim informacji. Jednocześnie wniósł o: – zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych w W.do rozpatrzenia wniosku M. J. z dnia [...] maja 2013 roku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; – stwierdzenie, że bezczynność organu - Ministra Spraw Wewnętrznych w W. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; – zwolnienie skarżącego od kosztów sądowych w całości, w szczególności związanych z opłatą od skargi; – zasądzenie od organu władzy publicznej - Ministra Spraw Wewnętrznych w W. na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę M. J. wskazał, że informacja dotycząca miesięcznego wynagrodzenia rzecznika prasowego ministerstwa stanowi, wbrew twierdzeniom organu, informację publiczną, albowiem dotyczy ona wydatkowania środków publicznych przez organy administracji. Na poparcie powyższej tezy skarżący przytoczył wyroki WSA w Warszawie – z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13 oraz z dnia 13 grudnia 2013 roku, sygn. akt II SAB/Wa 386/12 i WSA - z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 3/13. Zgodnie z ich treścią, dane dotyczące wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych są danymi o dysponowaniu publicznymi środkami, co mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p. Zasadnym zatem jest zobowiązanie Ministra do udostępnienia żądanych wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. informacji oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając takie stanowisko wskazano, że skarżący przekroczył 30-dniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia mu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. od dnia [...] czerwca 2013 r. Pismem z dnia 9 marca 2014 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik skarżącego, zgłaszając wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, według wskazanego wyliczenia oraz podtrzymując zarzuty skargi dotyczące bezczynności organu. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, pełnomocnik wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w sprawach wniosków dotyczących informacji publicznej dopiero w przypadku wszczęcia przez organ postępowania o odmowie jej udostępnienia. Wobec braku wydania w niniejszej sprawie decyzji przez Ministra, zarzut naruszenia art. 37 k.p.a. jest bezzasadny, a złożona skarga jest dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem udzielona przez organ pisemna odpowiedź z dnia [...] czerwca 2013 r. nie stanowi realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej. Na wstępie należy w niniejszej sprawie wyjaśnić kwestię dopuszczalności skargi. Podnieść ponadto należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Powołana ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, jak i procedurę i tryb. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów k.p.a. ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Zatem należy przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Regulacja ta nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności. Brak uregulowania w zakresie bezczynności w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie oznacza swoistego automatyzmu w stosowaniu w takiej sytuacji przepisów procedury administracyjnej. Ustawa odsyła do k.p.a. tylko w zakresie wydania decyzji administracyjnej, toteż nieuprawnionym byłoby twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie 37 k.p.a. Ponadto skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie jest obwarowana jakimkolwiek terminem. Oznacza to, iż można ją wnieść do Sądu w każdym czasie. Wobec tego wniosek organu o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi jest zarzucana Ministrowi Spraw Wewnętrznych bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 21 powołanej ustawy stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy, a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W analizowanym przypadku rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci przedstawienia wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego Ministra Spraw Wewnętrznych, którą to funkcję pełni [...], w szczególności z podaniem wszystkich dodatków do wynagrodzenia netto, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ odnosząc się w pisemnej odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2013 r. do zapytania skarżącego, w ogóle nie wypowiedział się w przedmiocie wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez rzecznika prasowego Ministerstwa, lecz poinformował, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 Nr 112 poz. 1198 ze zm.; dalej także u.d.i.p.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Organ powołał się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. I OSK 1035/10, wskazując, że informacja dotycząca wynagrodzenia konkretnej osoby oraz wysokości jej wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej, a wniosek złożony w takim przedmiocie jest wnioskiem złożonym ad personam. Przechodząc zatem do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11). Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. W niniejszej sprawie, wnioskowana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego resortu - Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). W tym znaczeniu, żądanie skarżącego nie dotyczy informacji ad personam, lecz informacji, które dotyczą wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań i zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczonych na wynagrodzenie na takim stanowisku. Dysponowanie przez wnioskodawcę personaliami osoby zajmującej przedmiotowe stanowisko nie zmienia charakteru zapytania o wydatkowanie środków publicznych. W tym miejscu warto przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publik. OTK- A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 3/13, w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, wyrokach WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 298/13 i z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 97/14 – dotyczących wynagrodzenia rzeczników prasowych ministerstw (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pytając o wysokość wynagrodzenia konkretnego funkcjonariusza publicznego, skarżący w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem organ, w odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2013 r. udzielonej skarżącemu, nie odniósł się w ogóle do wnioskowanej wysokości wynagrodzenia, lecz wskazał, że są to informacje ad personam nie będąc informacją publiczną. Biorąc zatem pod uwagę, iż skarżący zwrócił się w pierwszej kolejności o podanie pełnej wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego resortu, organ był obowiązany wniosek z dnia [...] maja 2013 r. rozpatrzyć przyjmując, iż środkami publicznymi wydatkowanymi na wynagrodzenie osoby zajmującej ww. stanowisko jest kwota brutto, obejmująca całość wydatkowanych obciążeń publicznych. Wobec tego organ ma obowiązek powyżej określonej informacji udzielić, bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej jeżeli uznaje, jak to ujawnił w odpowiedzi na skargę, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. Skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Niemniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.