II SAB/Wa 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącej L. B. z dnia [...] marca 2017 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słowienie: pięćset złotych). W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. L. B. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "organ" lub "Minister") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny. Skarżąca L. B. - działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, że podlega ona wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżąca opisała przebieg służby w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych od 1976 r., a następnie w Milicji Obywatelskiej, zaś po weryfikacji - od lipca 1990 r. - w Komendzie Głównej Policji. Skarżąca opisała zadania realizowane w trakcie służby oraz wskazała na przykładowe sprawy prowadzone z narażeniem zdrowia i życia. Skarżąca podniosła, iż pracując w MSW, nigdy nie wykonywała pracy w wydziałach operacyjnych, lecz jedynie funkcje pomocnicze. Skarżąca zauważyła, iż nie realizowała zadań polegających na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, a także nigdy nie brała udziału w łamaniu prawa do wolności i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, czy też wolności. Ponadto, podkreśliła, iż w ramach pracy w MSW i Milicji Obywatelskiej nie dokonała jakiegokolwiek przestępstwa polegającego na terroryzowaniu, biciu, czy też innego rodzaju działalności przeciwko osobom biorącym udział w działaniu na rzec wolności państwa i swobód obywatelskich. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a."), poinformował stronę skarżącą o terminie załatwienia sprawy oraz o przyczynach leżących u podstaw jego wyznaczenia, związanych z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności wyjaśniających w celu wnikliwego jej zbadania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżąca ma ustalone przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej, a także czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę mojego świadczenia. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącą, że nie jest w stanie rozpatrzyć jej wniosku w podanym wcześniej terminie, tj. do dnia [...] sierpnia 2017 r. i wyznacza nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2018 r., przedłużając postępowanie o kolejne sześć miesięcy. Jednocześnie, organ poinformował skarżącą, że do tego czasu planuje zwrócić się do Instytutu Pamięci Narodowej o informację dotyczącą przebiegu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał jednocześnie, że planuje wystąpić do Komendy Głównej Policji z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków pod dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy - w ocenie tego organu - strona skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W dniu [...] września 2017 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentacji dotychczas zebranej w ramach prowadzonego postępowania oraz metryki postępowania, o której mowa w art. 66 k.p.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] września 2017 r poinformował skarżącą, iż nie prześle jej wnioskowanych dokumentów, pouczając jednocześnie, że strona skarżąca może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. skarżąca, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu w przewidzianym prawem terminie przez ten organ sprawy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zastosowania wobec skarżącej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz o niezwłoczne zakończenie postępowania i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wezwania skarżąca stwierdziła, że w okresie ponad ośmiomiesięcznego postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ograniczył się wyłącznie do pisemnego zapytania skierowanego do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz Komendanta Głównego Policji, informując ponadto, że zamierza pisemnie zwrócić się do IPN. W tej sytuacji, skarżąca zarzuciła, że takie postępowanie organu stanowi klasyczny przejaw bezczynności oraz przewlekłości prowadzonego postępowania. Ustosunkowując się do powyższego wezwania strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdził, że okoliczności niniejszej sprawy wymagają dłuższego prowadzenia postepowania z uwagi na konieczność zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego potrzebnego do wydania stosownej decyzji. Organ wskazał jednocześnie, że jest zobligowany, na podstawie przepisów art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Organ zauważył, że skoro informacje z IPN są kluczowe przy rozstrzygnięciu sprawy skarżącej, na Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji ciąży ustawowy obowiązek ich pozyskania i poddania ocenie. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca L. B., działając za pośrednictwem organu, skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie przepisów art. 8 k.p.a., art 12 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. z uwagi na rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu i wydania stosownej decyzji, skarżąca wniosła w petitum skargi o: 1) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd akt administracyjnych organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; 3) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 6) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż uniemożliwiono jej wgląd w akta sprawy, skarżąca nie wie, na jakie jeszcze dokumenty Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji czeka i jakie czynności są przez organ wykonywane. Tak, czy inaczej, strona skarżąca zauważyła, że mimo upływu 10 miesięcy od złożenia przez stronę wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dotychczas nie rozpoznał sprawy, a więc tym samym naruszył przepis art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także dopuścił się obrazy zarówno zasady zaufania obywateli do organów administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a., jak i zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Organ stwierdził, że do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony skarżącej złożony w trybie określonym w art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister zauważył, że w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie, jak wskazał organ, konieczne jest ustalenie, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a cyt. ustawy). Minister wskazał, że w przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, jak zauważył organ, niezbędne będzie również wystąpienie do formacji, w których strona skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526, stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu. Powołując się z kolei na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599, organ wskazał, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a tego mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister uznał, że konstrukcja przepisów cyt. ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a tego aktu normatywnego bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22 czy art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zatem, jak stwierdził Minister, w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Na marginesie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że należy również podkreślić fakt, iż do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę 4.015 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ustosunkowując się do żądania skarżącej odnośnie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W tym kontekście organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 164/16, w którym sąd ten uznał, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Minister stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie organu, nie sposób uznać, iż w niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione. Jednocześnie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zakwestionował zasadność żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko, organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 25/17, LEX nr 2298868, w którym sąd ten podkreślił, że: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej zgodnie podkreśla się, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektowa jej obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I na OSK 642/15 - Lex nr 2205900). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 S 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo nieujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16 - Lex nr 2237160)". Mając powyższe na względzie, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji. Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w skardze, poinformowała Sąd, iż otrzymała kolejne pismo MSWiA z dnia [...] marca 2018 r., w którym organ wskazał, że otrzymał stosowne materiały z IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Jednocześnie, jak zauważyła strona skarżąca, organ podniósł w uzasadnieniu swojego pisma, iż sprawa nie zostanie rozpatrzona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie organu, tj. do dnia [...] marca 2018 r., lecz jej rozpatrzenie przewidziano do dnia [...] czerwca 2018 r. W podsumowaniu pisma skarżąca wskazała, że jest to kolejna niczym nieuzasadniona zmiana terminu, tym bardziej, że - jak zauważyła skarżąca - Minister w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. informował, że "zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia". W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca poinformowała Sąd, iż otrzymała kolejne pismo MSWiA z dnia [...] czerwca 2018 r., w którym organ wskazał, że sprawa nie zostanie rozpatrzona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie organu, tj. do dnia [...] czerwca 2018 r., lecz jej rozpatrzenie przewidziano do dnia [...] października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy też czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Należy zauważyć, iż środkiem zwalczania bezczynności w sprawach administracyjnych wszczętych do dnia [...] maja 2017 r. było zażalenie wniesione do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (vide: pismo strony skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r.). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu [...] marca 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do [...] grudnia 2017 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Na marginesie, warto wskazać, że do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z dnia 5 września 2018 r., organ nadal nie rozpatrzył wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2017 r. W ocenie Sądu, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd stwierdza, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku L. B. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu. W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.