II SAB/Wa 316/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. W. w dniu [...] marca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie obejmującym kopie umów, protokoły odbioru oraz rachunki faktur dotyczących komiksu i filmu [...]. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wymieniony wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2014 r. drogą elektroniczną za pomocą systemu ePUAP złożył w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii umów, protokołów odbioru oraz rachunków i faktur dotyczących komiksu i filmu [...] zrealizowanego ze środków programu "lnfrastruktura i środowisko" oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Po upływie ustawowego 14-dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej (w dniu 3 lutego 2014 r.) poinformowano skarżącego, iż zgodnie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanej informacji GDDKiA udzieli [...] marca 2014 r. Natomiast do dnia wniesienia skargi żądana informacja nie została udostępniona, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu wniosku zawartego w piśmie procesowym GDDKiA wskazał, że po zapoznaniu się z żądaniem skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. organ uznał, iż udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie wymaga analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy pod kątem udostępnienia żądanych danych. Zatem, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskodawca został poinformowany o powyższych okolicznościach, jak również o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku do dnia [...] marca 2014 r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismem znak:[...]. Skarżący został poinformowany, że kreacja, produkcja i dystrybucja komiksu [...] oraz filmu pod tytułem [...] jest jednym z wielu elementów składowych programu komunikacyjnego prowadzonego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, który był realizowany przez GDDKiA, a dokumentacja wykonawcza i powykonawcza dotyczy zbiorczych elementów. W związku z tym organ wskazał, że nie jest możliwe przedstawienie odrębnej dokumentacji, będącej przedmiotem wniosku, gdyż [...] nie może udostępnić informacji publicznej, której nie posiada. Ponadto, organ wskazał, że opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku wynikało z konieczności zebrania i wyliczenia całościowych kosztów w zakresie rozliczeń finansowych obejmujących realizację kampanii w 2013 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż od dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. z chwilą udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r., organ nie pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na stanowisko GDDKiA skarżący, w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2014 r., wniósł o nieuwzględnianie wniosku o oddalenie skargi, a ewentualnie o umorzenie postępowania w zw. z wykonaniem wniosku po złożeniu skargi w ramach autokontroli przez organ, jak też stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zasygnalizował, iż pełną informację od organu uzyskał w dniu [...] maja 2014 r. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. GDDKiA wyjaśnił, iż w dniu [...] marca 2014 r. nie dysponował pełnymi danymi żądanymi przez skarżącego, gdyż wówczas nie został jeszcze zakończony proces rozliczenia finansowego projektu. Niemniej niezwłocznie po zakończeniu przedmiotowego procesu i doprecyzowaniu wniosku przez skarżącego, organ przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r. przekazał wnioskodawcy dokumentację finansowo-księgową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na względzie, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Wyjaśnić także należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 powołanej ustawy procesowej w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 powołanej ustawy procesowej, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 – oba dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie i stwierdził w punkcie I sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej zaś sprawie kwalifikowana postać bezczynności nie miała miejsca. Analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, iż GDDKiA w celu realizacji żądania skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. był zobowiązany stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tzn. art. 13 ust. 1 i ust. 2. Oznacza to, że organ był również uprawniony do powiadomienia wnioskodawcy o terminie, w jakim udostępni informację, dłuższym niż 14 dni, ale nie dłuższym niż 2 miesiące. Takie powiadomienie mogło być wielokrotnie kierowane do wnioskodawcy, o ile wniosek został załatwiony w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia otrzymania akt sprawy (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, komentarz do art. 13, teza 2 i cyt. tam literatura). Zatem skierowanie do skarżącego odpowiedzi z dnia [...] marca 2014 r. spowodowało nieznaczne przekroczenie wyznaczonego na dzień [...] marca 2014 r. terminu realizacji wniosku. Zaważywszy zaś na zakres żądania wniosku, jak też sygnalizowany przez organ okres realizacji projektu, zarówno przedłużenie realizacji wniosku, jak też udostępnienie zainteresowanemu całości dokumentacji księgowo-finansowej (po zakończeniu rozliczenia projektu) w dniu [...] maja 2014 r. nie wskazuje na złą wolę organu, lecz obiektywne trudności w niezwłocznym udzieleniu informacji publicznej. Wprawdzie GDDKiA podjął właściwe czynności zakończone udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, już po wniesieniu skargi, to jednak przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd usunął stan bezczynności. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zdanie pierwsze), rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Uznać należy, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnienie przez organ informacji publicznej, czego skarżący nie kwestionuje, czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym co do rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności. W zaistniałej sytuacji Sąd w punkcie II wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 54 § 3 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono zaś w punkcie III sentencji na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 i 209 tej ustawy.