II SAB/Wa 364/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, iż Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku K. J. z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym narażeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] na rzecz skarżącego K. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 11 czerwca 2024 r. K. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] maja 2024 r., który dotyczył: 1. wskazania ilu radców prawnych lub adwokatów zatrudnia Wojewódzki Urząd Pracy w [...] wraz ze wskazaniem imion i nazwisk zatrudnionych radców prawnych lub adwokatów, 2. wysokości wynagrodzenia zasadniczego zatrudnionych radców prawnych albo adwokatów miesięcznie wraz z udostępnieniem kopii umów o pracę/etat/część etatu/obsługę prawną zawartych z radcami prawnymi lub adwokatami w latach 2021-2024, 3. wykształcenia uzyskanego przez poszczególnych radców prawnych albo adwokatów ze wskazaniem nazwy uczelni, którą ukończyli. W uzasadnieniu skargi podał, że pomimo upływu 14-dniowego terminu na udzielenie informacji organ nie podjął żadnych działań w sprawie, w szczególności nie udzielił odpowiedzi na wniosek, nie wydał decyzji administracyjnej, nie umorzył postępowania ani nie poinformował, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi jego wniosek z [...] maja 2024 r. nie został załatwiony w formie przewidzianej prawem, co skutkuje uznaniem, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...], jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udostępnił jej oraz pozostaje w bezczynności. Jednocześnie okres jaki upłynął od dnia wystąpienia z wnioskiem, jak i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych pozostawienie wniosku bez rozpoznania czynią zasadnym stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz konieczne jest wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z [...] czerwca 2024 r. udostępnił skarżącemu żądaną informację w pełnym zakresie. Zaznaczył, że przedmiotowa dokumentacja została zebrana i w zasadzie gotowa do przekazaniu skarżącemu [...] czerwca 2024 r. Z uwagi jednak na zwolnienie lekarskie pracownika bezpośrednio odpowiedzialnego za przygotowanie odpowiedzi sprawa została załatwiona [...] czerwca 2024 r. W ocenie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ zareagował na żądanie skarżącego niezwłocznie i jedynie z uwagi na absencję chorobową pracownika doszło do nieznacznego (2 - dniowego) przekroczenia terminu na udzielenie odpowiedzi, do czego ponadto potrzebne było zebranie dość szerokiego zakresu żądanych informacji W tej sytuacji nie jest uzasadnione wymierzanie grzywny. Pismem z 2 września 2024 r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na udzielenie przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] odpowiedzi na wniosek po wniesieniu skargi, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, uznanie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zakwestionował stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publik. LEX nr 148427). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwana dalej u.d.i.p., służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej nie było kwestionowane, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit. a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych). W sprawie niniejszej przedmiotem żądania, o którym mowa we wniosku z [...] maja 2024 r. jest informacja publiczna. Żądanie dotyczy bowiem wskazania podmiotów i warunków świadczenia przez nie obsługi prawnej na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...], a zatem podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego majątkiem publicznym. Przedmiotowa kwestia również nie budzi sporu pomiędzy stronami. W sytuacji zatem, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2024 r. Sąd stwierdził, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, jak również nie wydał w tym terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarga we wskazanym zakresie była zatem zasadna na dzień jej wniesienia. Z uwagi na rozpatrzenie przez organ powyższego wniosku w przewidzianej przez u.d.i.p. formie, tj. wobec udostępnienia [...] czerwca 2024 r. żądanej informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku. Wobec udostępnienia przez organ po upływie ustawowego terminu informacji publicznej żądanej przez wnioskodawcę, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Dokonując oceny, czy zaistniała na dzień wniesienia skargi bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z [...] maja 2024 r. miała charakter rażący czy też nie, Sąd stwierdził, że bezczynności organu nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Organ ostatecznie udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w żądanym zakresie, a opóźnienie jest nieznaczne, wynoszące 2 dni. Z akt sprawy nie wynika, aby uchybienie ustawowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną było działaniem celowym. Organ wyjaśnił dlaczego nie podjął czynności w ustawowym terminie. Wskazał na przyczyny organizacyjne, nie umniejszając przy tym zawinienia w niedochowaniu terminu. Biorąc pod uwagę podjęte przez organ działanie, nie ma podstaw, aby niewłaściwe zastosowanie u.d.i.p. i wynikające stąd uchybienie terminu do rozpatrzenia wniosku, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zachodzą przesłanki do wymierzenia grzywny, czy przyznania sumy pieniężnej. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja grzywny, podobnie ja i sumy pieniężnej, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.