II SAB/Wa 387/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi J. I. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku skarżącego J. I. z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego J. I. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] grudnia 2020 r., wniesionym drogą poczty elektronicznej, J. I. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: "Minister", "organ"), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie: "Czy kiedykolwiek w historii MSZ RP ambasada RP wystąpiła z powództwem sądowym przeciwko b. ambasadorowi RP, który pełnił służbę dla RP w tej ambasadzie RP? Jeżeli tak - to kiedy, przeciwko komu, z czyjej inicjatywy i na podstawie czyjej decyzji?". Skarżący wniósł jednocześnie o przesłanie mu odpowiedzi na adres jego poczty elektronicznej. Minister w odpowiedzi z [...] grudnia 2020 r. na powyższe żądanie skarżącego (udzielonej również drogą elektroniczną) poinformował, że wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Oznacza to, iż organ nie dysponuje obecnie gotową informacją, która może stanowić odpowiedź na zapytanie skarżącego, a ewentualne przygotowanie odpowiedzi będzie wymagało specjalnego zestawienia informacji. Z tej przyczyny Minister wezwał skarżącego o przedstawienie uzasadnienia szczegółowej istotności tej informacji dla interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania (m.in.) wniosku z [...] grudnia 2020 r. Podał, że bezprawnie organ nie udzielił mu odpowiedzi na pytania, które są istotne dla interesu publicznego, bowiem dotyczą wydatkowania środków publicznych - bez kontroli zewnętrznej, zwłaszcza z uwagi na bierność piastunów organu. W skardze nie zostały sformułowane konkretne zarzuty lub żądania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Jednocześnie organ domagał się umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wobec uczynienia zadość wnioskowi skarżącego w zakresie udostępnienia informacji przez niego żądanej. W ocenie Ministra, zarzut bezczynności postawiony w skardze jest całkowicie nieuzasadniony, ponieważ organ udzielił odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania, zgodnie ze stanem wiedzy posiadanej w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Skarga podlega uwzględnieniu. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku jego działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności. Również zachowanie podmiotu zobowiązanego polegające na przedstawieniu informacji niepełnej, nieprecyzyjnej lub nieadekwatnej do treści wniosku, może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd ocenia skargę na bezczynność wedle daty (chwili) jej wniesienia, niemniej jednak jest zobowiązany uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. regulują zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do informacji o sprawach publicznych. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organ władzy publicznej, kierujący wyodrębnionym działem administracji rządowej. Bezsporna między stronami jest również kwalifikacja przedmiotu wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r. jako informacji publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "spraw publicznych", jednak bezsprzecznie są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 4282/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takich spraw należy zaliczyć przedmiot wniosku skarżącego zawierający ogólne pytanie, czy kiedykolwiek - a więc, czy w ogóle - miał miejsce opisany we wniosku przypadek wniesienia przez ambasadę (czyli stałą misję dyplomatyczną) Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "RP") powództwa do sądu przeciwko byłemu ambasadorowi RP, który pełnił służbę dla RP w tej ambasadzie. Przepisy u.d.i.p. określają obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zatem organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku natomiast, gdy organ uznaje, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, o swoim stanowisku zobligowany jest powiadomić stronę wnioskującą pismem. Termin udzielenia informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej może wynikać z różnych przyczyn, w tym m.in. z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i poinformowania o tym wnioskodawcy (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) czy też potrzeby wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji uznanej przez organ za przetworzoną. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nieuprawnione byłoby twierdzenie, że w razie potrzeby wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wprost odsyła art. 16 u.d.i.p. Takie rozumowanie prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której rozpatrzenia ustawodawca określił znacznie krótsze terminy niż w Kodeksie postępowania administracyjnego (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2016, s. 286- 287). Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (vide wyrok NSA z 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14). Terminy określone w art. 13 u.d.i.p. obowiązują również w sytuacji, gdy w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dojdzie do przekonania, iż żądanie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niepodjęcie tego rodzaju działań bądź podjęcie ich z naruszeniem zasad określonych w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że organ pozostaje w bezczynności, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie Minister wprawdzie w piśmie z [...] grudnia 2020 r. (zachowując 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wskazał, iż wnioskowane dane mają charakter informacji publicznej przetworzonej i w związku z tym wezwał skarżącego do wykazania zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, jednak oprócz tego wezwania do dnia orzekania przez tut. Sąd organ nie podjął żadnych z opisanych wyżej działań. W szczególności Minister nie wydał decyzji odmownej, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd w składzie tu orzekającym nie powziął wiedzy w zakresie faktu wydania takiej decyzji. Dostrzec przy tym wypada, że w wezwaniu z [...] grudnia 2020 r. organ nie zakreślił skarżącemu terminu na wykonanie tego wezwania. Z akt sprawy tak sądowych, jak i administracyjnych wynika, iż przedmiotowe wezwanie dotychczas nie zostało wykonane. Treść skargi wskazuje na przekonanie skarżącego, że o istotności interesu publicznego świadczy samo zapytanie – waga poruszanej w nim kwestii. Organ nie sprecyzował też na czym polegało "uczynienie zadość wnioskowi skarżącego w zakresie udostępnienia informacji przez niego żądanej", zwłaszcza, że na przestrzeni kilku dni skarżący wystąpił do Ministra z trzema wnioskami w trybie u.d.i.p. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż w toku procedowania wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej organ dopuścił się bezczynności, co czyni zasadnym zobowiązanie Ministra do załatwienia ww. wniosku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając wniosek, Minister – jeśli podtrzyma stanowisko o przetworzonej informacji publicznej w odniesieniu do przedmiotu wniosku - ponownie wezwie skarżącego do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, zakreślając termin (np. 7-dniowy) na wykonanie wezwania. W przypadku otrzymania odpowiedzi od skarżącego, organ rozważy, czy w sprawie zaistniała okoliczność szczególnie istotna dla interesu publicznego, tj. taka okoliczność, która w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień lub obowiązków. Innymi słowy, czy uzyskanie przez skarżącego wnioskowanych danych stwarza realną możliwość wykorzystania ich dla poprawy funkcjonowania państwa. Ponadto badając istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, Minister uwzględni intencje skarżącego i wskazany przez niego cel oraz charakter żądanej informacji. Istotne jest bowiem to, czy udostępniana informacja przetworzona jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz czy jej udostępnienie może mieć realne znaczenie dla poprawy funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na jego poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (vide wyroki: NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA Wa 927/10). Jednocześnie należy wyjaśnić, że na etapie skargi na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ administracji kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Dopiero gdy organ wyda decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z powodu niewykazania przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego, a decyzja taka zostałaby poddana kontroli sądu administracyjnego, to wówczas sąd oceni, czy żądana informacja rzeczywiście jest informacją przetworzoną i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego i czy przesłanka ta została spełniona. Przy skardze na bezczynność zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenia, nie udziela jej (mimo, że ją posiada), nie wydaje decyzji odmownej lub decyzji umarzającej postępowanie. Zatem przy kontroli bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie ma pola dla dalszej oceny charakteru żądanej informacji publicznej – czy jest to informacja prosta czy też przetworzona (vide wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 3747/18). Tut. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała rażąca bezczynność, albowiem stanowisko Ministra wynikało z błędnej interpretacji przepisów, a nie ze złej woli. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) rozstrzygnięto w pkt 3 sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Natomiast w związku z zawartym w odpowiedzi na skargę wnioskiem o obciążenie skarżącego kosztami postępowania, tut. Sąd wyjaśnia, że żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia na rzecz organu zwrotów kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w ramach pierwszej instancji.