II SAB/Wa 391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Grochowska – Jung Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Zakładów Farmaceutycznych "[...]" Spółdzielnia Pracy na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. Zakłady [...] wystąpiła do Ministra Zdrowia o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej w zakresie stanowisk Komisji Ekonomicznej, Rekomendacji umieszczenia leku [...] wraz z uchwałami podjętymi w związku z przeprowadzonymi w dniu [...] grudnia 2011 r. negocjacjami cenowymi Komisji Ekonomicznej, dot. wniosków nr: [...]. Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji przekazał Zakładom [...] kopie podjętych w dniu [...] marca 2012 r. przez Komisję Ekonomiczną uchwał dotyczących wniosków o numerach [...]. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. Zakłady [...] wezwały Ministra Zdrowia do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie tym Zakłady [...] podniosły, że otrzymana w piśmie z dnia 5 czerwca 2012 r. odpowiedź nie stanowi prawidłowego wykonania wniosku. Pismem z dnia 4 lipca 2012 r. Minister Zdrowia poinformował Zakłady [...], że po przeprowadzeniu procedury oceny wniosków nr: [...] pod względem formalno-prawnym oraz merytorycznym, produkty lecznicze w dniu [...] grudnia 2011 r. stały się przedmiotem negocjacji cenowych prowadzonych przez Zespół Negocjacyjny Komisji Ekonomicznej z Wnioskodawcą, zgodnie z art. 67 ust. 9 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. nr 122, poz. 696, z późn. zm. - dalej jako "ustawa o refundacji leków"), jednak z uwagi na fakt, że przedmiotowe produkty lecznicze nie znajdowały się na wykazach, wskazanych w art. 67 ust. 1 ustawy o refundacji leków, nie mogły znaleźć się na pierwszym obwieszczeniu Ministra Zdrowia zawierającym refundowane leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne, które obowiązywało od 1 stycznia 2012 r. Dlatego też produkty te nie były przedmiotem uchwał Komisji Ekonomicznej po przeprowadzonych negocjacjach w dniu [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia 18 lipca 2012 r. Zakłady [...] złożyły do Ministra Zdrowia ostateczne wezwanie do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób w nim wskazany. W piśmie tym Zakłady [...] wskazały, że w dniu 7 stycznia 2011 r. zostały złożone przez Zakłady [...] wnioski o umieszczenie produktów leczniczych. W dniu 22 listopada 2011 r. Zakłady [...], na podstawie art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o refundacji leków, zostały wezwane do przeprowadzenia negocjacji w zakresie urzędowej ceny zbytu oraz instrumentów działania ryzyka, o których mowa w art. 11 ust. 5 ustawy o refundacji. Ponadto zostały wezwane do przedłożenia stosownych informacji dotyczących produktów. Jednocześnie zostały pouczone, że nieprzedłożenie powyższych informacji we wskazanym terminie spowoduje, iż produkty lecznicze nie zostaną umieszczone w pierwszym wykazie refundowanych leków. Zakłady [...] w odpowiedzi na wezwanie przedłożyły w terminie stosowne informacje, w konsekwencji czego otrzymały pismo z dnia 1 grudnia 2011 r., w którym Zakłady [...] zostały zaproszone na posiedzenie Komisji Ekonomicznej w celu negocjowania cen produktów refundowanych, dla których przedłożone zostały wszelkie wymagane informacje. W dniu [...] grudnia 2011 r. o godz. [...] odbyły się planowane negocjacje, w których Zakłady [...] brały udział. Podczas negocjacji doszło do ustaleń cenowych w sprawie produktów zgłaszanych przez Zakłady [...]. Zakłady [...] podniosły, że z art. art. 18 ust. 3 ustawy o refundacji leków wynika, że Komisja Ekonomiczna na podstawie dokumentu stanowiącego wynik negocjacji, podpisanego przez strony negocjacji, przyjmuje stanowisko w drodze uchwały i przedstawia je niezwłocznie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Oznacza to zatem, że Komisja po otrzymaniu protokołu z negocjacji ma ustawowy obowiązek przyjęcia stanowiska o wyniku negocjacji w drodze uchwały. Zatem z faktu wypełnienia przez Komisję ustawowego obowiązku, minister właściwy do spraw zdrowia jest w posiadaniu żądanych uchwał, po niezwłocznym przedstawieniu ich przez Komisję. Minister Zdrowia pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 lipca 2012 r., że produkty lecznicze nie były przedmiotem uchwał Komisji Ekonomicznej po przeprowadzonych negocjacjach w dniu [...] grudnia 2011 r. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) nie jest zobowiązany do przedstawienia informacji, której nie posiada. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zakłady [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2012 r. W związku z tym, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i podniósł, że biorąc pod uwagę ustawowy obowiązek Komisji Ekonomicznej do zajęcia stanowiska o wyniku negocjacji w postaci uchwały oraz fakt, iż produkty [...] były poddane negocjacjom, to żądane przez niego uchwały istnieją. Wynika to z art. 18 § 3 ustawy o refundacji leków, który stanowi, iż Komisja na podstawie dokumentu stanowiącego wynik negocjacji, podpisanego przez strony negocjacji, przyjmuje stanowisko w drodze uchwały i przedstawia je niezwłocznie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. W przeciwnym razie, w ocenie skarżącego, Komisja Ekonomiczna działałaby niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, przyjmując stanowisko, iż uchwały takie podjęto, to uznać należy, że są one znane Ministrowi Zdrowia. Dlatego też zasadne jest żądanie udzielenia informacji w zakresie stanowisk Komisji Ekonomicznej w związku z przeprowadzanymi negocjacjami, ponieważ to Minister Zdrowia jest organem, któremu z mocy ustawy są udzielone wnioskowane informacje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i podniósł, że nie jest zobowiązany do przedstawienia informacji, której nie posiada, bowiem nie można zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Zdrowia nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo też nie podjął stosownej czynności. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, zaprezentowanym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej. Zatem jeżeli strona pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt 1049/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Specyfika ta wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe uwagi na względzie, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na zakres żądania skarżącego, określony w jego wniosku z dnia [...] maja 2012 r. Otóż skarżący wnioskował o udostępnienie mu stanowisk Komisji Ekonomicznej, Rekomendacji umieszczenia leku [...] wraz z uchwałami podjętymi w związku z przeprowadzonymi w dniu [...] grudnia 2011 r. negocjacjami cenowymi dotyczącymi wniosków nr: [...] . Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji przekazał skarżącemu kopie podjętych w dniu [...] marca 2012 r. przez Komisję Ekonomiczną uchwał dotyczących wniosków o numerach [...]. Pismem z dnia 4 lipca 2012 r. Minister Zdrowia poinformował również skarżącego, że po przeprowadzeniu procedury oceny wniosków nr: [...] , w dniu [...] grudnia 2011 r. produkty lecznicze zawarte we wnioskach stały się przedmiotem negocjacji cenowych, prowadzonych przez Zespół Negocjacyjny Komisji Ekonomicznej z wnioskodawcą (skarżącym). Jednak z uwagi na fakt, że produkty lecznicze nie znajdowały się na wykazach, wskazanych w art. 67 ust. 1 ustawy o refundacji leków, to nie mogły znaleźć się na pierwszym obwieszczeniu Ministra Zdrowia zawierającym refundowane leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne, które obowiązywało od 1 stycznia 2012 r., dlatego też produkty te nie były przedmiotem uchwał Komisji Ekonomicznej po przeprowadzonych negocjacjach w dniu [...] grudnia 2011 r. Z powyższego wynika, że skarżący zwrócił się o wydanie mu dokumentów, tj. stanowisk Komisji Ekonomicznej, Rekomendacji i uchwał tej Komisji podjętych w związku z prowadzonymi ze skarżącym w dniu [...] grudnia 2011 r. negocjacjami cenowymi dotyczących wniosków nr [...] , zgromadzonych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o objęcie refundacją leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego. Stwierdzić zatem należy, że skarżący jest stroną postępowania w sprawie objęcia refundacją leku i ustalenia urzędowej ceny zbytu produktu leczniczego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy o refundacji leków, objęcie refundacją leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego następuje w drodze decyzji administracyjnej ministra właściwego do spraw zdrowia. Zatem do skarżącego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ubiegania się o wgląd do akt administracyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, wyrażony w związku z dostępem do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, zgodnie z którym trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp zaś do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak NSA w wyroku z 18 września 2008 r., I OSK 194/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na gruncie k.p.a. kwestia dostępu do akt postępowania administracyjnego uregulowana została w art. 73 i 74. Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu ( § 1a art. 73 k.p.a. ). Z powyższego wynika, że skorzystanie przez stronę z prawa wglądu w akta sprawy administracyjnej nie wymaga dochowania żadnej szczególnej formy. Oznacza to, że chęć skorzystania przez stronę z tego prawa może być oświadczona organowi w dowolnej formie - pisemnej lub ustnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego ma prawo wglądu do akt tego postępowania na zasadach wynikających z art. 73 i 74 k.p.a., co oznacza że nie przysługuje jej wgląd w te akta na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się zatem do stanowiska, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi, a sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji, stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, wskazać należy, że zgłoszone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. żądanie nie może być rozpatrzone na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący bowiem, jako strona postępowania administracyjnego (w przedmiocie objęcia leku refundacją) do zgłoszonych w żądaniu dokumentów ma dostęp na podstawie art. 73 k.p.a. i w związku z tym, do żądania skarżącego, nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., I OSK 1987/11, czy z 12 maja 2011 r., I OSK 771/11). Oznacza to zatem, że Minister Zdrowia nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zwrócić należy uwagę, że Minister Zdrowia w piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. poinformował skarżącego, że produkty lecznicze, które były przedmiotem negocjacji cenowych ze skarżącym w dniu [...] grudnia 2011 r. nie były przedmiotem uchwał, których żąda skarżący. Wskazania wymaga również, że organ, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest zobowiązany do uzyskania żądanej przez skarżącego informacji, jeżeli nie jest w jej posiadaniu. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Minister Zdrowia przesłał skarżącemu uchwały, które podjęte zostały przez Komisję Ekonomiczną w dniu [...] marca 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3 ustawy o refundacji leków, Komisja na podstawie dokumentu stanowiącego wynik negocjacji, podpisanego przez strony negocjacji, przyjmuje stanowisko w drodze uchwały i przedstawia je niezwłocznie ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie strony podały, że w sprawie o objęcie leku [...] refundacją, w dniu [...] lipca 2012 r. Minister Zdrowia wydał decyzję. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.