II SAB/Wa 409/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021r. sprawy ze skargi M. P na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2021r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. M. P. (zwany dalej "Skarżącym") wystąpił za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem z [...] maja 2021r. do Prezesa Rady Ministrów (zwany dalej "Prezesem RM") o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1330 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.") w zakresie komunikatu CIR [...], informującego, że Kancelaria Prezesa RM (zwana dalej "KPRM") dysponuje wieloma ekspertyzami prawnymi, które świadczą o tym, że "wszystkie decyzje o rozpoczęciu technicznych przygotować do głosowania korespondencyjnego w wyborach prezydenckich były zgodne z prawem". Skarżący wystąpił o załączenie tych ekspertyz oraz o "załączenie opinii prawnej lub kilku, jeśli były, z Departamentu Prawnego KPRM na temat zagrożeń związanych z możliwością wydania decyzji Prezesa RM w dniu [...] kwietnia 2020r., przed wydaniem decyzji o poleceniu [...] i [...] podjęcia działań celem organizacji wyborów, w której to opinii Departament Prawny krytycznie odniósł się do możliwości wydania takich decyzji i ostrzegał o możliwości poniesienia odpowiedzialności konstytucyjnej przez Premiera." 2. KPRM [...] maja 2021r. udzieliła Skarżącemu odpowiedzi przesłanej na podany adres email, że: a) wszystkie ekspertyzy prawne umieszczono na stronie internetowej KPRM: [...]. b) opinie Departamentu Prawnego KPRM stanowią materiał roboczy - dokument wewnętrzny i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powołała wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. I OSK 666/1, zgodnie z którym "Dokumenty takie (wewnętrzne) służą wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią wiec informacji publicznej (...) Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieści się w zakresie swobody niezbędnej do podjęcia prawidłowej decyzji, po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia". 3. Skarżący nie zgodził się, z argumentacją KPRM, wyrażoną w ww. odpowiedzi i [...] maja 2021r. złożył za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na bezczynność Prezesa RM w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., zwana dalej "Konstytucją RP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - przez błędne zastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek; - art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a i b, art. 6 ust. 2 art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym dokumenty urzędowe; - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") przez naruszenie zasady działania organów zgodnie z prawem; - art. 16 u.d.i.p. w ten sposób, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej nie nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej, do czego obligowały organ bezpośrednio przepisy tej ustawy. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że Prezes RM naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] maja 2021r. przez przesłanie opinii prawnej Departamentu Prawnego KPRM w sprawie projektu decyzji Prezesa RM dotyczącej polecenia spółce [...]. przeprowadzenia de facto wyborów powszechnych w maju 2020 r. na podstawie art. 11 ust. 2 tzw. ustawy antycovidowej w formie skanu, pliku drogą elektroniczną na adres emailowy. W uzasadnieniu Skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że charakter informacji publicznej mają wszystkie dokumenty, które dany podmiot wykorzystuje do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto Skarżący wskazał, iż zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 n, sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122 "dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk". 4. KPRM w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Zdaniem organu przedwczesne było złożenie skargi. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, więc podlegała oddaleniu. 2. Sądy administracyjne, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwana dalej: "P.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. 3. Z akt sprawy wynika, że KPRM - odnosząc się do żądania Skarżącego, zawartego w piśmie z [...] maja 2021r. - udzieliła Skarżącemu w terminie czternastodniowym, przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli [...] maja 2021r. odpowiedzi przesłanej na podany adres email, że: a) wszystkie ekspertyzy prawne umieszczono na stronie internetowej KPRM: [...]. b) opinie Departamentu Prawnego KPRM stanowią natomiast materiał roboczy - dokument wewnętrzny i jako taki nie podlega on udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W piśmie tym KPRM prawidłowo wskazała, że opinie prawne sporządzone przez Departament Prawny stanowią dokumenty wewnętrzne i nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokumenty te służą bowiem wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieści się w zakresie swobody niezbędnej do podjęcia prawidłowej decyzji, po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Sąd wskazuje również, że o tym czy dokument w postaci opinii prawnej podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. w orzecznictwie i w doktrynie podkreślano wielokrotnie, że decyduje cel, w jakim został on opracowany. Tym samym nie każda analiza, czy też opinia prawna bądź ekspercka, posiada walor informacji publicznej (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 319/16, dostępny na www.nsa.gov.pl). Warto też zwrócić uwagę na uzasadnienie powoływanego przez Skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013r. sygn. P 25/12, w którym stwierdzono, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem składu orzekającego opinia prawna stanowi pomocniczy materiał analityczny, związany z praktycznymi problemami prawnymi dotyczącymi jednostkowej sprawy lub konkretnego przypadku. Zazwyczaj sporządzany jest na zamówienie przez wykwalifikowanego prawnika, najczęściej adwokata lub radcę prawnego. W zależności od specyfiki i złożoności przedmiotu opinii może być ona mniej lub bardziej obszerna i kompleksowa, może w szczególności obejmować wiele dziedzin prawa, odnosić się do norm, orzecznictwa oraz doktryny i teorii prawa. Opinie mają na celu m.in. wyjaśnianie problemów prawnych, proponowanie rozwiązań, w tym też wariantowych. Przykładowo mogą: - wskazywać propozycje procedur prawnych pozwalających doprowadzić do osiągnięcia założonego celu,; - przedstawiać kwalifikację konkretnego stanu faktycznego w świetle ustaw, orzecznictwa, publikacji prawnych; - przedstawiać analizę prawną dokumentu, jak decyzja, umowa, oświadczenie, itd.; - interpretować przepisy normatywne i wysnuwać skutki prawne wedle danej interpretacji; - przedstawiać szczególny pogląd na sprawę rozpatrywaną w celu pomocy w bardziej obiektywnym jej rozpoznaniu, z uwzględnieniem poglądów oraz argumentów orzecznictwa, doktryny, piśmiennictwa. Warto też wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 2967/21; 15 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1130/15; 24 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 319/16 wskazywał, że opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi. Opinia prawna sporządzana przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd lub stanowisko tego organu w danej sprawie (np. por. art. 106 k.p.a). Zatem opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej) mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (orzeczenia dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd stanowisko to popiera i uznaje za własne oraz wskazuje, że z dokumentu, którego nie udostępniono Skarżącemu wynikało, że miał on charakter roboczy i nie został podpisany przez adwokata czy radcę prawnego. Sąd stwierdza ponadto, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano również, że część z opinii prawnych wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie, mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z: 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 666/12; 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 707/10; 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11; 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 586/14; 24 września 2015r. sygn. akt I OSK 1681/14 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 27 listopada 2015r. sygn. akt II SAB/Wa 856/15 wskazał ponadto, że opinia prawna biura prawnego danego organu, czy też stanowisko albo pismo tego biura, nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy (dostępny na www.nsa.gov.pl). Sąd poglądy te podziela oraz zwraca uwagę na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 2014/12; 27 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 2149/16, z których wynika, że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna nie stanowi informacji publicznej (dostępne na www.nsa.gov.pl). Opinie prawne nie stanowią zatem wyrazu woli, czy poglądów danego organu, ale są jedynie dokumentami pomocniczymi, służącymi do wypracowania takiej woli, albo poglądu organu, które z kolei zostaną uzewnętrznione np. w decyzji, postanowieniu, czy zarządzeniu organu. Dopiero te formy będą stanowić przedmiot objęty u.d.i.p. Na aprobatę zasługuje też stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 27 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2130/11, 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14. Wyjaśniono w nich, że opinie prawne i ekspertyzy są dokumentami wewnętrznymi sporządzonymi w celu zgromadzenia informacji w określonej sprawie, które w przyszłości mogą, ale nie muszą, zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Należy przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mają jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Opinie prawne i ekspertyzy nie mają zatem jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia, (dostępne na www.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, zasięgnięcia przez Prezesa RM opinii Departamentu Prawnego KPRM, pod którą nikt się nie podpisał, ani nie przesądza o kierunku i o sposobie działania organu w konkretnej sprawie, ani nie ma też waloru oficjalności, nawet jeśli zawiera rozważania w zakresie wiążącym się z zagadnieniem, które były przedmiotem analiz ekspertyz prawnych umieszczonych na stronie internetowej KPRM, o których mowa w odpowiedzi udzielonej [...] maja 2021r. Skarżącemu przez organ. Dlatego poddanie kontroli społecznej, w drodze u.d.i.p. tego rodzaju procesu kształtowania się - możliwego do zajęcia przez Prezesa RM - stanowiska w dokumencie wewnętrznym, roboczym byłoby niecelowe i nie ma oparcia w u.d.i.p. oraz w orzecznictwie wypracowanym na gruncie tej ustawy, a w szczególności w ww. wyrokach oraz wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 2196/11; 24 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 319/16 (dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd w związku z tym podzielił stanowisko KPRM, że skoro w sprawie doszło do wytworzenia dokumentu wewnętrznego, który nie podlegał udostępnieniu w drodze u.d.i.p., a KPRM poinformowała o tym Skarżącego w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiadając [...] maja 2021r. na wniosek Skarżącego z [...] maja 2021r., należało przyjąć, że skarga na bezczynność była pozbawiona podstaw. 4. Sąd w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak sentencji wyroku. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.