II SAB/Wa 409/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę K. Z. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na bezczynność Ministra Zdrowia (dalej: Organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zbioru danych przyporządkowujących DDD (defined daily dose - dobową dawkę leku) do każdego produktu leczniczego dopuszczonego do obrotu (bądź do każdego produktu podlegającego refundacji, w zależności od dostępności), według kodu ATC (Anatomical Therapeutic Chemical Classification System - klasyfikacji anatomiczno-terapeutyczno-chemicznej), substancji czynnej lub EAN (European Article Number - Europejskiego Kodu Towarowego) produktu leczniczego. Pismem z [...] marca 2025 r. Organ odpowiedział Skarżącemu, że żądane we wniosku dane nie stanowią informacji publicznej, lecz wewnętrzną dokumentację urzędu o charakterze roboczym, której analiza ma charakter poboczny względem realizacji zadania publicznego określonego w treści art. 37 ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 930 ze zm.; dalej: ustawa o refundacji), tj. publikacji obwieszczeń Organu w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych. W skardze Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, oraz o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zarzucając Organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do dokonania w określonym terminie czynności (pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przepisach p.p.s.a. nie wyjaśniono, jak należy rozumieć pojęcie bezczynności. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go podjęciem w terminie stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 109). Na gruncie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) podmiot obowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, jeżeli nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że jej nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), o odrębnym trybie dostępu do niej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub o tym, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w podmiotowych i przedmiotowych ramach norm wynikających z u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie i terminie oraz czy, jeśli udzielono żądanej informacji, została ona udzielona w pełni (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012, s. 75 i n. oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12). Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniana według powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości ani Sądu, ani Stron, że Organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spór między Stronami dotyczy za to kwestii uznania żądanych przez Skarżącego danych za informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odczytywanego w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć informację o sprawach publicznych, tj. o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania władzy publicznej lub gospodarowania środkami publicznymi. Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich udokumentowanych faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z zakresu tej kategorii wyłączone są jednak tzw. dokumenty wewnętrzne. Pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) zostało wypracowane w judykaturze w celu ochrony integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony wskazuje się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu stosownych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Podmiot zobowiązany musi mieć zagwarantowaną pewną swobodę decyzyjną, w ramach której mieszczą się takie formy aktywności, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale ze względu na etap jego realizacji nie przesądzają o kierunku działania tego podmiotu w konkretnej sprawie i z tego względu nie są dla niego wiążące. Dlatego, jak przyjmuje się w judykaturze, od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14 oraz z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15). Dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są przykładowo: korespondencja wewnętrzna wymieniana między pracownikami danego podmiotu, dokumentacja związana ze spotkaniami, posiedzeniami lub zebraniami np. członków organu kolegialnego bądź pracowników organu, wewnętrzne procedury dotyczące przekazywania dokumentów w ramach struktury organu, a także opinie i ekspertyzy, odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 114/15; z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1415/15; z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1107/19; z 2 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 499/21; z 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5258/21). Przedstawiony pogląd znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) stwierdził, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. W ocenie Sądu Organ zasadnie uznał żądany przez Skarżącego zbiór danych za dokument wewnętrzny. Wartość DDD jest ustalana przez Światową Organizację Zdrowia, a następnie publikowana na stronie internetowej tej instytucji (por. art. 2 pkt 7 ustawy o refundacji). Powyższy wskaźnik stanowi bazę do tworzenia wskaźników pochodnych, o których mowa w ustawie o refundacji, takich jak np. cena DDD czy liczba DDD substancji czynnej zawartej w leku, które są następnie wykorzystywane przy tworzeniu dokumentów urzędowych, takich jak np. decyzji o objęciu refundacją leku czy obwieszczenia w sprawie wykazu leków refundowanych. Stąd też wskaźnik kojarzący wartość DDD z produktem leczniczym, jak również zbiór danych zawierający wartości tego rodzaju wskaźnika dla różnych produktów leczniczych stanowią jedynie robocze narzędzie pomocne przy sporządzaniu projektu obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ustawy o refundacji. Jak trafnie spostrzegł Organ, żądane przez Skarżącego dane nie przesądzają o kierunkach działania Organu, jak również nie przedstawiają ostatecznego stanowiska Organu kierowanego do sfery publicznej. Wobec uznania, że żądana przez Skarżącego informacja nie jest publiczna, zadaniem Organu było poinformowanie Skarżącego pismem informacyjnym o powyższym fakcie, co ów uczynił w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.