II SAB/Wa 419/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej J. G. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem. J. G. (zwana dalej: "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") w rozpatrzeniu jej wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżąca wystąpiła o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15. Skarżąca doprecyzowała przy tym, iż żąda wypłaty należnej jej kwoty tego świadczenia za 2007 r., stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnej normy art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), z uwzględnieniem odsetek ustawowych za opóźnienie. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Komendant Główny poinformował Skarżącą, iż po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 161), w systemie prawnym powstała luka, która uniemożliwia ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego należnego policjantowi zwalnianemu ze służby – za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Konieczne jest zatem wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość tego świadczenia, jak również przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów, nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie. W konsekwencji powoduje to, iż aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania, natomiast niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu, zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia wniosku. Skarżąca wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem z dnia [...] marca 2019 r., zarzucając Komendantowi Głównemu bezczynność w rozpatrzeniu jej wniosku. W odpowiedzi na ponaglenie, Komendant Główny skierował do Skarżącej pismo z dnia [...] maja 2019 r., w którym podniósł, iż analiza sprawy nie daje podstaw do uznania zarzutów przedstawionych w ponagleniu za uzasadnione, a następnie powtórzył argumentację zaprezentowaną w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z dnia 12 maja 2019 r. na bezczynność Komendanta Głównego polegającą na odmowie wydania decyzji dotyczącej ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego. Uzasadniając skargę podniesiono, iż sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącej nie została rozstrzygnięta merytorycznie, bowiem organ nie wydał do dnia wniesienia skargi stosowanego aktu administracyjnego. Zdaniem Skarżącej powoduje to, iż jej wniosek nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, wynikającym z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko. Nadto podniósł, iż "ma zbyt wiele niejasności i wątpliwości w tej mierze, by podejmować działania przy braku normy prawa odnoszącej się do wypłaty według przelicznika 1/21, a także co do ewentualnego spowodowania po stronie skarżącej efektu powagi rzeczy osądzonej. Jeżeli Sąd nakaże organowi wydanie decyzji, to będzie wiadomym, że będzie to decyzji odmowna. Jeśli zaś Sąd nakaże dokonanie wypłaty w sposób odmienny niż ustali to później ustawodawca, to nie organ poniesie odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca wystąpiła do Komendanta Głównego z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., którym zwróciła się o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15. Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, iż na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 542/13; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez Skarżącą żądanie poinformował ją zwykłym pismem z dnia [...] marca 2019 r., iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, iż pomimo ponaglenia z dnia [...] marca 2019 r., Komendant Główny nie podjął w sprawie żadnej innej czynności do dnia wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu Skarżącej, iż jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę. Nawet gdyby bowiem przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku Skarżącej – z którym to stanowiskiem organu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza, a co zostanie szczegółowo wyłuszczone w dalszej części uzasadnienia – to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego w odpowiedzi na wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, lecz winien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2019 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 14/19). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu kontrolującego niniejszą sprawę, Komendant Główny posiadał jednakże możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku Skarżącej i nie musiał w stanie faktycznym niniejszej sprawy korzystać z trybu określonego w art. 61a § 1 k.p.a. Skarżąca oparła żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Rzeczony art. 115a ustawy o Policji utracił w tej części moc z dniem z dniem 6 listopada 2018 r. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, że orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 11). Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1750/07). Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Chodzi zatem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (zob. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r. o sygn. SK 5/02, publ. OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41). Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 czerwca 2010 r. o sygn. II GPS 1/10, wyjaśniając znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP podniósł, iż celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania, jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni (por. także wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. I OSK 1958/10). Z kolei zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 9/09, sąd powinien bezpośrednio zastosować art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć (por. także wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 3334/14). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tak m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. o sygn. akt: III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: z dnia 30 maja 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 313/19; z dnia 11 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 364/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Sz 37/19 i innych. W orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, iż: "na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego". "Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby". "Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego". "Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny". "Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej". Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela powyższą argumentację, gdyż niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania Skarżącej, a skoro organ do dnia wniesienia nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie jednego miesiąca (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do Skarżącej informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu Skarżącej i ciążących na organie obowiązkach. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.