II SAB/Wa 452/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W wiadomości z [...] lipca 2024 r., zatytułowanej "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej" i przesłanej drogą poczty elektronicznej, K.K. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Zdrowia (dalej: "Minister", "organ") z następującym żądaniem: "w nawiązaniu do wypowiedzi przedstawiciela ministerstwa zdrowia dla wydarzeń 24 proszę o udostępnienie badań, które wskazują, że pomiędzy godziną 23 a 1 jest pik sprzedaży alkoholu. Wypowiedź ta padła w kontekście ograniczenia sprzedaży alkoholu na stacjach benzynowych w godzinach wieczornych". W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z [...] lipca 2024 r., Minister powiadomił skarżącego, że nie wytworzył informacji w żądanym zakresie, które podlegałyby udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, wskazał, iż od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Jednak nie są wyrazem stanowiska organu, dlatego nie stanowią "informacji publicznej". Pismem z [...] lipca 2024 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, a tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym. W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się: stwierdzenia, że doszło do bezczynności; zobowiązania organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż jego wniosek nawiązywał do wypowiedzi przedstawiciela Ministra dla "[...]’", który powoływał się na badania, o jakiej porze przypada pik sprzedaży alkoholu. Organ jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiotem wniosku są badania, na których bazuje ministerstwo, prowadząc prace nad zakazem sprzedaży alkoholu na stacjach benzynowych nocą. Zatem wniosek dotyczy zamierzeń działań władzy wykonawczej, czyli informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. Tymczasem Minister pozostaje w bezczynności, błędnie kwalifikując żądaną informację jako wewnętrzną. Skoro przedstawiciel ministerstwa powołał się ww. badania w rozmowie z mediami, to znaczy, że straciły one "roboczy" charakter. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Powołując się na art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podkreślił, iż poinformował skarżącego o niemożności przedstawienia wnioskowanych informacji, a także wyjaśnił okoliczności sprawy, co przemawia za oddaleniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast według art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero ustalenie, iż podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle ww. przepisu nie ulega wątpliwości, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, wymieniając przykładowo informacje mające walor publiczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Niniejszą sprawę zainicjował wniosek skarżącego z [...] lipca 2024 r., który nie wskazywał ani autora wypowiedzi medialnej ani daty, w której ta wypowiedź została wyemitowana. W tym miejscu zaakcentować należy, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Minimalne wymogi takiego wniosku obejmują klarowne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej; niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2621/16; z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2788/17; z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18; z 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 318/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem wniosek skarżącego z [...] lipca 2024 r. ani w tytule ani w swej treści nie precyzuje, kto i kiedy wypowiadał się dla "[...]" w imieniu Ministra o piku sprzedaży alkoholu, powołując się w tym zakresie na badania. W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne jest wskazanie, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej musi umożliwić organowi jego prawidłowe rozpoznanie, co oznacza, że powinien być na tyle klarowny i precyzyjny, aby nie budził wątpliwości tak co do jego zakresu, jak i przedmiotu. Jeżeli żądanie strony nie spełnia tych wymogów, to nie może być uznane za wniosek złożony w trybie u.d.i.p. Niesprecyzowane wnioski o informacje, zawierające sformułowania chaotyczne, nielogiczne, wadliwe językowo itp. - obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy - nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. (vide wyrok NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 219/15). Tak więc warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie wniosku (vide wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17), a tego właśnie w wiadomości elektronicznej z [...] lipca 2024 r. zabrakło, co uniemożliwia uznanie jej za wniosek informacyjny. Odnotować również wypada, iż informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktu, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje określone skutki prawne i faktyczne. W ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ może odnosić się jedynie do danych, które są przez niego gromadzone. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci (vide wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6484/21 i powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (vide wyroki NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18 i z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (vide wyroki NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16 i z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (vide M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Mając na uwadze nieprecyzyjną konstrukcję wniosku skarżącego, jak też udzieloną przez Ministra (z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) odpowiedź o braku żądanej informacji, a zarazem sugerującą wewnętrzny (roboczy) kontekst wypowiedzi, nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.