II SAB/Wa 466/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J.J. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę J.J. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego (dalej, jako: organ lub Prokurator) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r., który dotyczył: 1. dokumentu powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Prokuratora Krajowego J.B. wraz z zakresem obowiązków wynikających z tego powołania oraz decyzji płacowej ustalającej wysokość przysługującego za pełnienie tej funkcji wynagrodzenia; 2. wniosku Prokuratora Generalnego o powołanie na stanowisko p.o. Prokuratora Krajowego; wniosku Prokuratora Generalnego A.B. skierowanego do Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska w sprawie powołania Prokuratora J.B. na stanowisko; 3. pisma Prokuratora Generalnego A.B. do Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego M.W., w którym zażądał wszczęcia postępowania wyjaśniającego wobec Zastępcy Prokuratora Generalnego R.H.. 4. wszelkich załączników i dodatkowych dokumentów załączonych do pisma wymienionego w pkt 3. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, iż w dniu [...] stycznia 2024 r. wystąpił do Ministerstwa Sprawiedliwości z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 2 lutego 2024 r. Ministerstwo Sprawiedliwości przekazało wniosek do Prokuratora Krajowego zgodnie z właściwością. Do dnia sporządzenia skargi tj. do 27 lipca 2024 r. skarżący nie otrzymał odpowiedzi. Organ naruszył zatem terminy określone w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.) oraz art. 35 § 1 K.p.a. i pozostaje w bezczynności. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prokuratora Krajowego do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i orzeczenie o jej charakterze, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.). W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2024 r. do Ministerstwa Sprawiedliwości, skąd w dniu 2 lutego 2024 r. został przekazany do Prokuratury Krajowej. W wyniku jednostkowego przypadku wynikającego z nieumyślnego działania pracownika, pisma tego nie zarejestrowano jako wniosku o udzielenie informacji publicznej, co skutkowało brakiem prawidłowego rozpoznania wniosku. Zaistniały w działaniu sekretariatu błąd, związany z rejestracją omawianego pisma, był jedynie wyjątkiem od reguły realizacji obowiązków na najwyższym poziomie. Pomimo wyjątkowości tej sytuacji Kierownictwo Sekretariatu podjęło decyzję o organizacji szkolenia wszystkich działów administracji w zakresie procedowania z dokumentacją dotyczącą informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi z dnia [...] lipca 2024 r. w Prokuraturze Krajowej dokonano jej analizy i uznając zasadność podniesionych zarzutów podjęto działania zmierzające do merytorycznego, zgodnego z ustawą o informacji publicznej, rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. W dniu 14 sierpnia 2024 r. poinformowano skarżącego, iż z uwagi na niezakończony proces gromadzenia i opracowania żądanych informacji, termin rozpoznania wniosku przedłużono do dnia 30 sierpnia 2024 r. Organ dodał, że zaistniałej zwłoki w prawidłowym rozpoznaniu wniosku nie można ocenić jako powstałej z rażącym naruszeniem prawa. Prokurator powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 588/16, który określił dwie przesłanki rażącego naruszenia prawa w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie długotrwałość postępowania oraz działanie podmiotu zobowiązanego cechujące się szczególnie złą wolą wobec wnioskodawcy. Dla przyjęcia więc działania przez organ z rażącym naruszaniem prawa nie jest wystarczające samo tylko znaczne i niezaprzeczalne przekroczenie terminu. Należy bowiem także uwzględnić takie elementy związane z przebiegiem postępowania, które mają na celu identyfikację negatywnej oceny działań podejmowanych przez organ, powodujących jego nieskuteczność. W niniejszej sprawie doszło wprawdzie do błędu związanego z rejestracją wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak po ujawnieniu powyższego faktu organ niezwłocznie podjął działania zmierzające do prawidłowego rozpoznania złożonego wniosku. Z powyższych względów, skarga została przez organ w całości uwzględniona w trybie autokontroli i dlatego dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Powyższe uzasadnia, zdaniem Prokuratora, wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Prokurator Krajowy - jako organ władzy publicznej - jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zauważyć jednak należy, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt. I OSK 2433/18, z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12 i 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2463/18). Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest zatem sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów Kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że w sprawach wszczętych na postawie u.d.i.p., brak jest ustawowego obowiązku organu do przekazania wniosku o udzielenie informacji publicznej do organu właściwego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obejmuje podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji, przy czym posiadanie należy identyfikować z istnieniem określonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja, o jaką wystąpił zainteresowany. Nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji podmiotu, który tej informacji nie posiada, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/09). Tak więc prawidłowym działaniem podmiotu w sytuacji, gdy nie jest on w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest udzielnie pisemnej odpowiedzi (czynność materialno-techniczna) wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji. Takie działanie organu stanowi udzielenie informacji publicznej, ponieważ informuje on wnioskodawcę o tym, że w miejscu, do którego złożył wniosek - nie ma żądanych informacji. Dodać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest zbudowana na zasadzie odpowiedzialności osobistej oznaczającej, że osoba, która odpowiada na wniosek podnosi pełną odpowiedzialność za podane informacje. Nie może ona zatem niejako "przenieść" ten obowiązek na inny podmiot. Odpowiada bowiem za ten informacje, która są lub nie są w posiadaniu danego podmiotu (por. K. Tomaszewska, Dostęp do informacji publicznej w świetle obowiązujących i przyszłych regulacji, Warszawa 2019, s. 123-128 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6612/21). W rozpoznawanej sprawie wniosek dostępowy złożony został przez skarżącego do Ministerstwa Sprawiedliwości, a więc to Minister powinien albo pisemnie poinformować wnioskodawcę, że nie posiada żądanych informacji, o które pytał lub udostępnić informacje, w sytuacji gdyby je posiadał. Organ jednak tego nie uczynił, stosując tryb nieprzewidziany w przepisach u.d.i.p. - przekazując sprawę do innego podmiotu – Prokuratora Krajowego. Tym samym nie zachodziły podstawy do uznania, że organ przeciwko któremu została wniesiona skarga (Prokurator Krajowy) był podmiotem, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji podmiot ten nie mógł pozostawać w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Przekazanie wniosku dostępowego przez adresata wniosku (według właściwości|) nie było skuteczne i jako takie nie mogło powodować po stronie Prokuratora Krajowego stanu bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 723/23). Dlatego też skarga podlega oddaleniu. Jeszcze raz należy podkreślić, że u.d.i.p. nie zawiera podstaw prawnych do przekazywania "według właściwości" wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot będący adresatem wniosku innemu podmiotowi. Jeżeli podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej uznaje się z różnych przyczyn "za niewłaściwy", w tym również z powodu nie posiadania wnioskowanej informacji, obowiązany jest, zgodnie z przepisami u.d.i.p., powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę. Stanowisko akceptujące możliwość zastosowania w takim przypadku art. 65 § 1 K.p.a., poza tym, że nie znajduje podstaw prawnych w u.d.i.p., przeczyłoby również jednemu z podstawowych celów tej ustawy, tj. udostępnianiu informacji publicznej "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2" - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. NSA w wyrokach z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1116/09, z dnia 9 lutego 2021 r., III OSK 2938/21). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.