II SAB/Wa 474/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Dowódcę Wojsk Obrony Terytorialnej postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania - odrzucić skargę - Pismem z dnia 8 lipca 2024 r. L. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Dowódcę Wojsk Obrony Terytorialnej postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] marca 2024 r. o ustaleniu prawa do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie od dnia [...] września 2023 r. do dnia [...] września 2023 r. w wysokości 1.577,12 zł oraz odmowie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy, stosunku służbowego, dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, w związku z pełnieniem terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie w terminie od dnia [...] września 2023 r. do dnia [...] września 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezłożenie przez skarżącego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Jednocześnie wskazał, że po rozpoznaniu odwołania wydał [...] czerwca 2024 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] marca 2024 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu do wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi pomimo wezwania (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek niedopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe regulacje normatywne, jak i opisane wyżej okoliczności faktyczne Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Zasadniczym celem skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie przez organ administracyjny postępowania jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności/przewlekłości, a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym, nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (w odniesieniu do bezczynności) oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (w odniesieniu do przewlekłości). W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. W kolejnej uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W jej uzasadnieniu wskazano, że przyjęty w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym należy, że ocena wystąpienia każdego ze stanów opieszałości organu administracji powinna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro zatem w realiach rozpoznawanej sprawy, w chwili wniesienia skargi (9 lipca 2024 r.) nie występował zarzucany skargą stan bezczynności/przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, ponieważ postępowanie w sprawie nierozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Dowódcy [...] Brygady Obrony Terytorialnej z dnia [...] marca 2024 r. zostało zakończone wydaniem przez Dowódcę Wojsk Obrony Terytorialnej decyzji z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], to w kontekście wskazanych wyżej uchwał brak jest w ocenie Sądu podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu odwołania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Z uwagi na stan sprawy, wniesiona skarga nie mogła zmierzać do uchylenia zarzucanego stanu opieszałości organu administracyjnego, a zatem, nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi (jej istoty) co uzasadniało jej odrzucenie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). Wniesienie w takim przypadku skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania, niezależnie od uprzedniego wystosowania ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a., stanowi przeszkodę w merytorycznym jej rozpoznaniu przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podobne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt I OZ 361/23, konstatując, że o ile skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.), o tyle jej wniesienie po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, należy ocenić jako niedopuszczalne (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt I SAB/Ol 4/23; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z: dnia 4 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 45/23; z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 70/23; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 13/23; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 215/23; postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/23; z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gd 89/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 269 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekający jest związany stanowiskiem wyrażonym w wymienionych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że zasadniczo to wydanie aktu kończy postępowanie, nie zaś jego doręczenie (por. np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I FPS 5/07, czy II FPS 7/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Datę zakończenia postępowania należy zatem odnosić do wydania spornej decyzji tj. do [...] czerwca 2024 r. W tej bowiem dacie (sporządzenia i podpisania) rozstrzygnięcie to rozpoczęło swój byt prawny. Prawidłowe doręczenie decyzji ma natomiast na celu zakomunikowanie zawartego w nim rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na tym akcie podpisu osoby uprawnionej. Czynność doręczenia nie stanowi o załatwieniu sprawy administracyjnej, tzn. nie przyznaje, nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie, jako czynność materialno-techniczna, wywołuje natomiast co do zasady skutek w postaci związania organu wydanym rozstrzygnięciem, jak też ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenie aktu już po wniesieniu skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania nie zmienia faktu, że podstawą żądania tej skargi jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II OSK 332/21, I GSK 468/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.