II SAB/Wa 481/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2012 r. postanawia: umorzyć postępowanie w sprawie K.J. pismem z dnia 5 listopada 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w zakresie rozparzenia wniosku skarżącego poddania kontroli w trybie art. 161 k.p.a. "czynności procesowo-orzeczniczych sprawy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż pomimo wniesienia wezwania do przywrócenia naruszenia prawa Ministra Spraw Wewnętrznych nie załatwił wniosku strony w formie, trybie i terminie prawem zakreślonym, lecz przesłał skarżącemu zawiadomienie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. o przekazaniu sprawy do załatwienia organowi właściwemu, tj. Komendantowi Głównemu Policji w [...]. Skarżący podkreślił, że w zakresie orzeczeń administracyjnych w art. 5 ustawy o Policji, ustawodawca wyłączył "centralność" załatwienia spraw administracyjnych przed Komendantem Głównym Policji zakreślając, iż jest on organem centralnym i może załatwiać wyłącznie sprawy w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Oznacza to, że w zakresie kontrolno-odwoławczym od decyzji administracyjnych, oraz w zakresie czynności w trybie art. 161 k.p.a. nie jest on i nie może działać jak organ centralny w administracji, co oznacza, że Minister Spraw Wewnętrznych niezgodnie z prawem przekazuje swoje kompetencje, uprawnienia i obowiązki Komendantowi Głównemu Policji w tej sprawie. Zatem Minister przekazując sprawę, a będąc właściwym i zobowiązanym ją załatwić zgodnie z prawem, pozostaje w zwłoce jej załatwieniu, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż pismem z dnia [...] października 2012 r. K. J. wystąpił z wnioskiem o wdrożenie postępowania w trybie art. 161 k.p.a., regulującym jeden z trybów szczególnych weryfikacji decyzji ostatecznych i dokonanie oceny orzeczeń wydanych przez Komendanta Głównego Policji i organy mu podległe w przedmiocie uprawnień skarżącego - emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek K. J. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie wdrożenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, w oparciu o art. 161 k.p.a., do rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji (zawiadomienie z dnia [...] października 2012r. nr [...]). Przepis art. 161 k.p.a., w § 1 bowiem stanowi, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Stosownie zaś do treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach - rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277, ze zm.) Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., Komendant Główny Policji tym samym jest ministrem. Powyższe, potwierdza art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa (w niniejszej sprawie - ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji) uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) w przepisach zawartych w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" brak jest uregulowań, które przewidywałyby dla Ministra Spraw Wewnętrznych kompetencje organu wyższego stopnia wobec decyzji wydanych w tych sprawach przez Komendanta Głównego Policji, a więc jako organu odwoławczego postępowaniach zasadniczych, lub jako organu nadzoru w przypadkach trybów nadzwyczajnych. Brak jest więc podstaw do wyłączenia uprawnienia Komendanta Głównego Policji do działania w tych sprawach jako organu administracji rządowej mającego uprawnienia ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach świadczeń mieszkaniowych funkcjonariuszy policji nie służy odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji (zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a.). W świetle powyższych wywodów Minister Spraw Wewnętrznych uznał, iż Komendant Główny Policji, będący w rozumieniu k.p.a. "ministrem", jest organem właściwym do rozpoznania wniosku K. J. w trybie art. 161 kpa, stąd przekazanie przedmiotowego wniosku do rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji było zasadne. Ponieważ przepis art. 65 § 1 k.p.a. dla zawiadomienia o przekazaniu podania do organu właściwego nie przewiduje formy zaskarżalnego postanowienia, zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych, K. J. nie przysługuje również skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy w pełni przychylić się do argumentacji Ministra Spraw Wewnętrznych wskazującej, iż nie jest on organem właściwym w sprawie rozstrzygania w trybie nadzwyczajnych, w oparciu o przepis art. 161 k.p.a., kwestii równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji (...)". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10). Z powyższego wynika, że - w braku przepisu szczególnego - domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji. Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – patrz wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2262/11 (publik. LEX nr 1217363). Skoro zatem wniosek strony z dnia [...] października 2012 r. o załatwienie sprawy administracyjnej wpłynął do organu niewłaściwego w sprawie, Minister Spraw Wewnętrznych, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., był obowiązany niezwłocznie przekazać go do organu właściwego – Komendanta Głównego Policji, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, co też skarżony organ uczynił pismem z dnia [...] października 2012 r. doręczonym stronie w dniu 7 listopada 2012 r. Stosownie do treści art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 54 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Należy zauważyć, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (publ. ONSAiWSA 2009/4/63). W analizowanej sprawie organ rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] października 2012 r. i pismem doręczonym stronie w dniu 7 listopada 2012 r. powiadomił o przekazaniu przedmiotowego wniosku organowi właściwemu w sprawie celem rozpatrzenia, do czego był zobowiązany przepisami prawa procesowego. Skoro organ rozpatrzył wniosek strony wprawdzie po wniesieniu skargi do Sądu w dniu 5 listopada 2012 r., a przed dniem rozprawy, to organ ten nie pozostaje w bezczynności, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Innymi słowy mówiąc: ponieważ celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do m.in. do wydania aktu lub wykonania czynności (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), stąd przekazanie wniosku strony organowi właściwemu w sprawie i zawiadomienie o tym skarżącego uczyniło rozpoznanie niniejszej sprawy bezprzedmiotowym. Reasumując, w dacie orzekania organ nie pozostawał w bezczynności, nie stwierdzono także przewlekłości w działaniu organu w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.