II SAB/Wa 502/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 12 grudnia 2024r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2024r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia punktu 5 wniosku D. K. z [...] lipca 2024r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...], o której mowa w punkcie 1 sentencji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz D. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. D. K.(zwana dalej "Skarżąca") pismem z [...] lipca 2024r., na podstawie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p."), zwróciła się do Prezydenta [...] (zwany dalej "Prezydentem [...]") w punkcie 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez Urząd przed wszczęciem przetargu ustnego nieograniczonego części nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...]. Skarżąca poprosiła listowne przesłanie dokumentów. 2. Prezydent [...] pismem z [...] lipca 2024r., odpowiadając na punkt 5 wniosku wskazał, że udostępnienie operatu szacunkowego, sporządzonego w celu określenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem przetargu, nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawę publiczną i podlegających przepisom u.d.i.p. i nie może zostać udostępniony w trybie u.d.i.p. Kwestia udostępniania operatów szacunkowych została uregulowana w sposób szczególny w innym akcie prawnym - w art. 156 ust. 1a ustawy 21 sierpnia.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023r., poz. 344, ze zm., zwana dalej "u.g.n."), zgodnie z którym jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego: dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem prawnym tej osoby. 3. Skarżąca wiadomościach email z [...] i [...] sierpnia 2024r., mając na względzie ww. odpowiedź Prezydenta [...] ponownie wniosła - zgodnie z pierwotnym wnioskiem – o udostępnienie operatu szacunkowego w ramach informacji publicznej. Podkreśliła, że operat, zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 10 marca 2020r. sygn. akt II SAB/Wa 826/19, w którym powołano się na dotychczasowe orzecznictwo, jest informacją publiczną. Wprawdzie Sądy prezentowały często sprzeczne ze sobą konkluzje, to zdaniem Skarżącej, najbardziej aktualny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 18 czerwca 2019r. w sprawie o sygn. akt I OSK 237/18, w którym stwierdzono m.in., że przepisy u.g.n., w tym art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej. W konsekwencji nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, skoro w u.g.n. nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Powyższe oznacza, że organ, a za nim Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznali, że operat szacunkowy nie podlega udostępnieniu. Dokument taki posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy u.g.n. 4. Prezydent [...] pismem z [...] sierpnia 2024r. wskazał ponownie Skarżącej, że udostępnienie ww. operatu szacunkowego nie jest możliwe, gdyż jest sporządzany w celu określenia wartości nieruchomości będącej przedmiotem przetargu i nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawę publiczną i podlegających przepisom u.d.i.p. gdyż sprzedaż nieruchomości należy do kategorii spraw cywilnoprawnych, dla których mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Sprzedaż nieruchomości następuje poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, a nie poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Operat szacunkowy sporządzony został na potrzeby działań stricte cywilnych (właścicielskich), a nie służących do wykonywania zadań publicznych. sprawy te nie należą do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, w związku z tym, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dotychczasowej korespondencji wskazano, że zgodnie z art. 156 ust. 1a u.g.n. operat szacunkowy może być udostępniony wyłącznie osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść. Ponadto, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, osoba ta powinna wykazać, że jej interes prawny ma charakter konkretny i aktualny. Skarżąca w wiadomościach email z [...] i [...] sierpnia 2024r. nie uzasadniła interesu prawnego, wymaganego w celu udostępnienia wyżej wymienionego operatu szacunkowego. 5. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o: zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpatrzenia ww. wniosku w zakresie udostępnienia w ramach informacji publicznej ww. operatu szacunkowego; wymierzenie grzywny w wymiarze co najmniej 500 zł; stwierdzenie rażącego naruszenia prawa; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wywołanych niniejszą skargą. Zdaniem Skarżącej Prezydent [...] naruszył: - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez jego niezastosowanie i niewydanie operatu szacunkowego w ustawowym terminie, który wynosi 14 dni, - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - przez niezachowanie wymaganej formy odmowy wydania dokumentów, odmowę wydania dokumentów w piśmie z [...] lipca 2024r., która to odmowa winna być wydana w formie decyzji; - art. 156 ust. 1a u.g.n. - przez niewłaściwą interpretację, - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. - przez naruszenie zasady prawdy materialnej, zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podtrzymała dotychczasową argumentację i wskazała, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, uznając, że operat szacunkowy nie stanowi informacji publicznej, do której dostęp możliwy jest w trybie u.d.i.p. Zdaniem Skarżącej z wyroku NSA z 18 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 237/18 wynika, że u.d.i.p. ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Skarżąca wskazała, że wnioskowała o grzywnę, gdyż organ nie udostępnił wnioskowanych informacji do dnia wniesienia skargi, przekraczając rażąco termin do wniesienia skargi. Osoba fizyczna, powinna zostać pouczona, w przypadku odmowy udostępnienia dokumentów w ramach informacji publicznej, o przysługującej skardze, co nie miało miejsca w piśmie z [...] lipca 2024r. 6. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem Prezydent [...], choć u.d.i.p. posługuje się szerokim rozumieniem pojęcia informacji publicznej, to wbrew temu, co twierdzi Skarżąca, nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Przepisy u.d.i.p. nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw. Nie jest wadliwe stanowisko, zgodnie z którym, intencją ustawodawcy było ograniczenie dostępu do dokumentów, jakim są operaty szacunkowe, przez ustalenie ściśle określonego kręgu podmiotów uprawnionych, zwłaszcza gdy dostęp taki mógłby uzyskać każdy w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Unormowanie zawarte w art. 156 ust. 1a u.g.n. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, a sytuacja osób mających interes prawny w zakresie dostępu do operatu szacunkowego byłaby mniej korzystna niż każdej z osób ubiegających się o udostępnienie postaci tego dokumentu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. nieruchomości są sprzedawane w drodze przetargu. Zasady ustalania ceny wywoławczej przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu określone są w art. 67 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym cenę wywoławczą w pierwszym przetargu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Znajomość wartości nieruchomości w postępowaniu przetargowym służy przede wszystkim miastu, aby sprzedając majątek, nie doszło do naruszenia art. 67 ust. 2 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzono na potrzeby działań stricte cywilnych (właścicielskich), a nie służących do wykonywania zadań publicznych. Sprawy te nie należą do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, w związku z tym, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Udostępnienie operatu szacunkowego, jako informacji publicznej, nie mogło odbyć się w trybie u.d.i.p. Prezydent [...], odnosząc się do zarzutu braku odpowiedniego pouczenia, wskazał, że pismo z [...] lipca 2024r. nie było decyzją odmowną i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że w przypadku kiedy informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej, bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz należy pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Stanowi to warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Skoro żądana w punkcie 5 informacja nie stanowiła informacji publicznej, Prezydent [...] zasadnie w piśmie z [...] lipca 2024r. poinformował o tych okolicznościach Skarżącą. W związku z tym nie pozostał w bezczynności w odniesieniu do złożonego przez Skarżącą wniosku. Prezydent [...], odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenie prawa, powołał się na utrwalony pogląd sądów administracyjnych, że jest ono postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Zdaniem Prezydenta [...] w sprawie nie doszło do naruszenia przywołanych przez Skarżącą przepisów prawa, w tym zasady prawdy materialnej i zasady swobodnej oceny dowodów. Okoliczności sprawy wskazują również, że brak jest podstawy do wymierzenia grzywny, na podstawie art. 23 u.d.i.p., gdyż wszystkie informacje mające charakter informacji publicznej, zostały Skarżącej udostępnione zgodnie z przepisami prawa. 7. Skarżąca w replice na odpowiedź na skargę podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze, podkreślając, że skargą objęła tylko brak wydania operatu szacunkowego. Skarga na bezczynność dotyczy więc braku wydania operatu szacunkowego. Skarżąca nie zgodziła się też ze stanowiskiem Prezydenta [...]jakoby operat szacunkowy nie stanowił informacji publicznej i nie podlegał przepisom u.d.i.p. W tym zakresie przywołała orzecznictwo Sądów administracyjnych i zaznaczyła, że zgodnie z art. 156 ust. 1a u.g.n. ustawodawca określił tryb dostępu do operatów szacunkowych tylko dla określonej kategorii osób, których interesu prawnego dotyczy treść operatu przez ich przeglądanie, sporządzanie z nich notatek i odpisów, a także uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów. Nie oznacza to jednak, że inne osoby (nielegitymujące się interesem prawnym) nie mogą ubiegać się o dostęp do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organów w celu realizacji powierzonych im prawem zadań, w trybie przepisów u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2014r. sygn. akt II SAB/Wa 162/14, LEX nr 1476646). Skarżąca podkreśliła, że wykazała ponadto interes prawny w uzyskaniu operatu szacunkowego. Wskazała też, że informacją publiczną będzie każda informacja, która odnosi się do spraw publicznych. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a.") - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zaszła w sprawie, gdyż przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej – ww. Prezydenta [...]. 2. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sąd wskazuje ponadto, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie jego adresata, dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wiąże się to z doniosłym na gruncie u.d.i.p. rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną". Tym niemniej wyjaśnić należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej): - nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), - nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że w wypadku, gdy dany podmiot, będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie i w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., wbrew tym przepisom, ani nie udostępni w nakazanym terminie – w drodze czynności materialno-technicznej w sposób i formie zgodnych z wnioskiem – żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, ani też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o ww. okolicznościach, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wniesienia skargi. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi w terminach wskazanych w art. 13 u.d.i.p. 3. Zdaniem Sądu w świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości i nie jest sporne w sprawie, że Skarżąca była, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany przez Skarżącą do Prezydenta [...], który jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Prezydent [...] nie kwestionował, że posiada wnioskowane informacje. Sporne pozostawało natomiast to, czy wnioskowane informacje (operat szacunkowy nieruchomości) podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., czy tak jak twierdził Prezydent [...], dostęp do nich był możliwy na zasadach i w trybie art. 156 ust. 1a u.g.n. Sąd w sporze przyznał rację Skarżącej i w konsekwencji uznał, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w związku z ww. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Sąd podkreśla bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny o orzeczeniach odnoszących się do analogicznego zagadnienia, wskazywał, że zakwalifikowanie operatu szacunkowego nieruchomości, jako dokumentu podlegającemu udostępnieniu, na podstawie przepisów u.d.i.p. wymaga przybliżenia pojęcia "informacji publicznej". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Brak jednoznaczności implikuje konieczność wyjaśnienia pojęcia "sprawy publicznej", jako elementu determinującego charakter informacji, która w świetle u.d.i.p. podlegać ma udostępnieniu. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną, określane czasami w orzecznictwie jako sprawy "sfery prywatnej" dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związane z dobrami osobistymi nie są sprawami publicznymi (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 11 kwietnia 2024r. sygn. akt III OSK 780/23; 28 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 4282/18; 14 września 2010r. sygn. akt I OSK 1035/10). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera bowiem normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny, na podstawie którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. U.d.i.p. ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Stanowisko powyższe potwierdza wykładnia systemowa art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014/3/3), w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji przez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej." Zdaniem Sąd u.g.n. - powoływana przez Prezydenta [...] - nie jest aktem prawnym, w którym przewidziano odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z treści art. 156 ust. 1a u.g.n. wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Warto też zauważyć, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. wprowadzono do tej ustawy 22 października 2007r. - ustawą z 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu - co należy podkreślić - zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a., co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 1468, Sejm RP V Kadencji). Jak zasadnie wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 29 marca 2023r., sygn. akt III OSK 2743/21, tylko pozornie może się zatem wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. Analogiczne stanowisko prezentował również Naczelny Sad Administracyjny w wyroku 18 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 237/18. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe poglądy Naczelnego Sadu Administracyjnego w pełni akceptuje i uznaje za własne. Sąd podkreślić też, że w doktrynie prawa zauważono, że wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach u.g.n. wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych, określony dotąd w sposób generalny w dyspozycji art. 73 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (por. J. Jaworski (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156). Sąd w związku z tym wskazuje - podobnie, jak uczynił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2024r. sygn. akt III OSK 780/23 - że przepisy u.g.n. w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej. W konsekwencji przyjąć należy, że przepisy u.g.n. nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Skoro zatem w u.g.n. nie uregulowano zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez Prezydenta [...] w korespondencji kierowanej do Skarżącej, należało uznać, że art. 156 ust. 1a u.g.n. nie reguluje dostępu do operatu szacunkowego podmiotom, dla których dokument ten jest źródłem informacji publicznej o mieniu gminnym. Sąd podkreśla w związku z tym, że rację ma Skarżąca, podnosząc w skardze, że operat szacunkowy posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem wprost, na podstawie jakich danych organy administracji bądź inne podmioty doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy u.g.n. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tym kontekście operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu administracji publicznej niewątpliwe posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem na podstawie jakich danych organy administracji doszły do ustalenia wartości nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 237/18). Tym samym za w pełni zasadną, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należało uznać skargę na bezczynność Prezydenta [...], zainicjowaną przez Skarżącą w związku z punktem 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Konsekwencją tego było zobowiązanie organu do rozpatrzenia punktu 5 ww. wniosku, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania. Zdaniem Sądu w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych sprawy na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast postulat Skarżącej, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem podkreślić, że rację ma Prezydent [...], że rażące naruszenie prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Wykładnia językowa "rażącego naruszenia prawa" wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13; wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015r. sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Zaniechanie realizacji części ww. wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej (pkt 5) nie było bowiem skutkiem celowego działania, czy lekceważenia osoby wnioskującej, a spowodowane było przekonaniem Prezydenta [...] o wyłączeniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na uregulowanie odrębnego trybu jej udostępnienia. Zagadnienie to było – na co uwagę zwracała również Skarżąca - niejednolicie wykładane w orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 11 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 142/14, jak również bazujących na nim wyrokach: WSA w Białymstoku z 15 listopada 2018r. sygn. akt II SAB/Bk 113/18, WSA w Warszawie z 26 czerwca 2019r. sygn. akt II SAB/Wa 100/19; WSA w Krakowie z: 18 lutego 2021r. sygn. akt II SAB/Kr 14/21, 7 czerwca 2022r. sygn. II SAB/Kr 98/22), nie można więc czynić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa tylko z tego względu, że opowiedział się za poglądem odmiennym niż Skarżąca i Sąd w składzie orzekającym w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd wskazuje ponadto, że Sąd - na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. - w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Sąd w sprawie rozpoznawanej nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd podziela bowiem pogląd NSA wyrażony w wyroku z 19 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 490/17, że decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. Prezydent [...] w terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p. udzielił Skarżącej odpowiedzi na ww. pkt 5 wniosku o udzielenie informacji publicznej, a ponadto udzielenie przez organ odpowiedzi, która nie usatysfakcjonowała Skarżącej nie było wynikiem złej woli Prezydenta [...], lecz opowiedzeniem się za jedną z prezentowanych w judykaturze wykładni obowiązujących przepisów prawa. Sąd o kosztach postępowania orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzoną kwotę - 100 zł - składa się uiszczony wpis od skargi.