II SAB/Wa 559/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. K. S. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...], na podstawie art. 6 ust. 1 punkt 3f oraz art.6a ust. 1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej o przekazanie list płac za okres od września 2003 r. do czerwca 2017 r. w Zespole Szkół [...] oraz dokumentów kontroli-audytu przeprowadzonego w w/w placówce w roku 2014. Wniósł o przekazanie w/w informacji publicznej w "formie elektronicznej- CD Room". Dyrektor Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] w odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że lista płac za okres od września 2003 r. do czerwca 2017 r. w Zespole Szkół [...] nie jest informacja publiczną. Odnosząc się do żądania w zakresie przekazania dokumentów kontroli – audytu przeprowadzonego ww. placówce w 2014 r. Dyrektor wskazał, że pismo zostało przekazane do Zespołu Szkół w [...]. W dniu [...] października 2017 r. do Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] wpłynęła skarga K. S. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. Wnosząc o zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] września 2017 r. wystąpił do Dyrektora ZAPO w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy płac za okres od września 2003 r. do czerwca 2017 r. w Zespole Szkół [...] w [...]. Podał, że w piśmie z [...] września 2017 r. organ poinformował go, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącego pogląd ten pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz z ustawą u dostępie do informacji publicznej, w szczególności z jej art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5. Wskazał, że NSA w wyroku z 10 kwietnia 2015 r. (I OSK 1108/14) podkreślił, że nauczyciele zaliczają się do kategorii osób pełniących funkcje osób publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji informacje mające związek z pełnieniem tej funkcji (w tym o warunkach powierzeniu i wykonywania funkcji) nie tylko stanowią informacje publiczne, ale też nie podlegają ochronie jako informacje prywatne. Dotyczy to również informacji o wynagrodzeniu i jego składnikach (np. dodatkach motywacyjnych). Skarżący wskazał, że w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wyrażono zasadę jawności finansów publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. Dyrektor Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że listy płac stanowią dokumentację pracowniczą. Nie powoduje to jednak równocześnie uznania jej za informację publiczną. Okoliczność, że nauczyciele zaliczają się do kategorii osób pełniących funkcje osób publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie skutkuje uznaniem dokumentacji, o którą wnosił skarżący, za informację publiczną. Podniósł, że K. S. udzielono odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] września 2017 r. zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa, że w przypadku gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie wydaje się decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na podstawie treści skargi Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia K. S. uczynił bezczynność Dyrektora Zespołu Administracyjnego Placówek Oświatowych w [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2017 r. w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia listy płac w Zespole Szkół [...] za okres od września 2003 r. do czerwca 2017 r. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem organ nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. w rozpatrzeniu tego wniosku. Powołana ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zespół Administracyjny Placówek Oświatowych w [...] jest gminną jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, a tym samym jej Dyrektor jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie było sporne. Jednakże informacje żądane przez wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] września 2017 r. w zakresie, którego dotyczy skarga na bezczynność (lista płac), nie stanowią informacji publicznej, co prawidłowo stwierdził Dyrektor w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Brak było tym samym podstaw do zastosowania u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. Oczywiście gminna jednostka organizacyjna, do której skarżący wystosował żądanie udostępnienia listy płac tworzy sektor finansów publicznych, tak jak i zespół Szkół i niewątpliwie znajduje do niej zastosowanie zasada jawności finansów publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi nie oznacza jednak, że żądanie udostępnienia listy płac w Zespole Szkół [...] (za wyszczególnione we wniosku lata) stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie Sądu tak sformułowane żądanie wniosku nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Wnioskodawca nie pytał o wysokość środków wydatkowanych na wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach w poszczególnych latach. Zwrócił się o listę płac. Lista płac stanowi dokumentację pracowniczą i wyłącznie dla potrzeb pracowniczych jest sporządzana. Obowiązkiem pracodawcy jest bowiem m.in. prowadzenie dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników (art. 94 pkt 9a ustawy Kodeks pracy). Przepis art. 125a ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.) stanowi zaś, że płatnik jest zobowiązany przechowywać m.in. listy płac, na podstawie których następuje ustalenie podstawy wymiaru emerytury lub renty, przez okres 50 lat od dnia zakończenia przez ubezpieczonego pracy u danego płatnika. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt III KK 347/16 (Lex nr 2248726) stwierdził, że lista płac jest dokumentem księgowym, którego celem jest jedynie ewidencjonowanie przychodów pracowników w ramach obowiązku prowadzenia dokumentacji ze stosunku pracy, o którym mowa w art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw, aby listę płac - dokumentację wytworzoną wyłącznie dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy – traktować jak sprawę publiczną, czyli dostępną dla każdego na podstawie u.d.i.p., nawet gdy ten dokument księgowy wytwarzany jest w jednostce sektora publicznego (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 558/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.